[关键词]基础设施投资基金融资综合性投资基金
近年来，投资基金在我国得到蓬勃发展，为国家经济建设提供了一种新的有效投融资方式。从国外的经验来看，基础设施投资基金作为产业投资基金的一个重要组成部分，对扶持基础设施产业的成长，以及对产业结构的优化都起着有力的推动作用。根据我国当前基础设施产业发展的现状，中国急需重视和利用基础设施投资基金这一融资手段，以加快我国基础设施产业的发展。
一、基础设施投资基金的构成和形式
设立基础设施投资基金有利于集中社会闲散资金、解决国家基础设施建设资金不足、缓解政府支出压力过大等问题，是解决我国基础设施建设资金短缺问题的有效途径。由于基础设施建设项目的显著社会效益，基础设施投资基金理应成为各类产业投资基金中优先发展的基金品种。
1.基金的构成
基础设施投资基金的构成一般由政府的财政资金、与城建产业相关的法人出资以及居民个人投资三方组成。其中财政资金占基金的比例，应视项目的具体类别确定，大约为3%～30%.对盈利前景明朗的产业，如电信设施建设、发电、配送电等项目，财政资金大约只需占基金的3%左右；对社会效益大而投资收益不确定的产业，如治沙造林、引水工程等，财政资金则应占基金的30%左右；其余基础设施项目根据具体情况确定，财政资金约占5%～25%左右。与城建相关的法人出资额须占基金的20%～30%.这里所说的法人包括该项目的建设单位，或该产业的经营公司以及相关公司，甚至还包括各类社会保险基金。其余的为居民个人投资，大约占基金的40%～77%.基金的规模应根据项目建设及运营本身所需最低资金量来确定，规模过大会降低资金的使用效率，影响基金投资人的收益水平，从而影响他们未来对基金投资的积极性；而基金规模过小，在项目建设过程中则会出现资金周转困难，以至影响项目正常的资金借贷活动。
基础设施投资基金的类别，则根据具体需要，既可以逐个设立项目基金，也可以设立综合性基础设施投资基金。综合性投资基金的构成与一般项目基金一样，也由以上3部分出资组成，但出资比例可根据市场变化适当地进行调整。综合性投资基金可同时对多个基础设施项目进行投资，或者可投资于运作基础设施项目的数家项目基金（此时它成为“基金中的基金”），也可在此基金下建立若干子基金，每家子基金投资于不同类别的基础设施（此时基金为“雨伞基金”）。综合性基础设施投资基金的设立为投资人选择了广泛的投资领域，特别是那些拟投资于基础设施建设但又未能确定具体类别的投资人，更是最佳选择。此外，由于其投资于多种类型的基础设施，有效地分散了投资风险，有利于吸引更多的投资人参与。
2.基金的形式
基础设施投资基金一般应以在工商管理局注册的公司制为主，基金持有人大会是其最高的权力机构。为维护广大中小投资者的利益，基金公司的董事会中，应有熟悉基金运作规则的投资理财专家担任独立董事（或监事）。基金经营期限的限定一般应与项目经营年限一致，而对一些长期运营项目也可不设定期限，基金经营期满，应对基金进行清算，若基金持有人愿意，可以转入新的基础设施项目，作为新基金的持有人。由于基金由众多投资人组成，为避免大股东挪用、占用资金，其资金的日常划拨、使用应交由基金以外的机构托管，以保证资金能按广大基金持有人的意愿进行运作。如缺少有效监管措施，基金成立初期就很难吸引中小投资者的参与，基金托管人可选择一家经营管理较好的信托投资公司担任，按基金持有人大会通过的资金使用办法进行监控和资金划拨。
二、我国组建基础设施投资基金的可行性分析
长期以来，由于投资不足，基础设施已成为我国经济持续快速增长的“瓶颈”，造成经济的剧烈波动和资源配置的低效率。虽然在扩大内需的背景下，从1997年以来，经过大规模的基础设施建设，我国的基础设施总量和水平都上了一个新台阶。但是，这一改善具有明显的弥补欠账的性质，无法从根本上缓解基础设施供给不足的问题。2001年以来，特别是2003年底，我国出现了严重的能源供给问题，尤其是电力供应紧张的问题（全国21个省、直辖市、自治区出现拉闸限电现象）。广大中西部地区，特别是农业、农村的基础设施建设更是严重地滞后于我国经济和社会发展的需要。而信息社会和知识经济时代的到来，又对基础设施的建设提出了更高的要求。但是，长期以来，由于财政收入有限和国债发行的规模限制，特别是投融资体制造成的投资壁垒，使我国基础设施建设资金来源十分有限，基础设施产业自身又缺乏自我积累机制，从而制约了我国基础设施建设的正常发展。因此，无论是理论界还是实际工作部门，都提出了多种融资渠道和方式来解决基础设施建设资金不足的问题，其中一个重要措施即是组建基础设施投资基金。下面拟从资金来源、已有基金的收益和国家优惠政策等3个方面进行初步探索。
1.资金来源
从国际上看，各国的基础设施建设都是广开渠道，吸引各方面的资金进行投资。结合我国当前经济发展的现状，基础设施建设投资基金的来源主要有以下几个方面：一是，民间私人资本。虽然银行1年期储蓄利率从1996年的10.98%下降到目前的1.98%（个人储蓄还要交纳20%的利息税），名义利率降至不到原来最高时的1/6.利率下降幅度不可谓不大。但城乡居民储蓄存款不降反升，到目前为止，已超过10万多亿元。特别是近两年来，居民储蓄存款余额每年增加1万多亿元，且以每年高达30%～40%的速度继续攀升。这一方面源于我国居民的高储蓄倾向，但主要还是支出预期增加的结果；另一方面，也表明中国的金融体系还不能提供更多的投资工具供居民选择，造成民众投资渠道十分单一。随着我国经济的持续增长、居民个人资产的增加以及现代金融投资意识的深入人心，广大居民的投资需求会越来越大，并在追求资金安全性的同时，更加注意追求资金的收益性。组建基础设施投资基金正好满足了居民的投资需求，它的风险小于股票、债券、期权等投资工具，收益又大于银行储蓄，并且也较稳定；二是，保险基金和养老基金。随着人们收入提高和风险意识的增强，推动了保险业的发展，保险公司资金实力日益雄厚。2002年，我国保险业务收入达3053亿元。至2003年6月末，我国保险业总资产达到7783亿元。1999年10月以来，我国开始允许保险资金通过购买证券投资基金间接进入证券市场。截至2002年底，已有20多家保险公司获准入市，保险公司投资于证券投资基金的金额达300多亿元，占到证券投资基金总量的30%左右。保险公司投资于证券投资基金的资金约占总资产的5%左右。其余75%左右的资产投资于银行储蓄和购买国债。近年来，由于银行利率、国债利率大幅下降，加上股市暴跌，保险投资收益率出现较大幅度下降。2000年，我国保险投资收益为：证券投资平均收益率为12%，债券投资总收益率为3.5%；与银行等同业的大额协议存款最低利率为3.7%.但2001、2002年连续两年投资收益大幅下降。2001年，平均收益率为4.3%，2002年降为3.14%，在证券投资上的收益率更是陡降至-21.3%.投资收益严重下降，将使保险公司面临巨大的经营风险。因此，必须为保险资金开辟新的投资渠道。基础设施建设投资基金的设立，将为保险资金投资需求提供一条新的通道。同样地，随着中国养老保障制度改革的深化，养老基金积累机制的逐步完善和发展，养老基金的结余数额将越来越庞大。养老基金保值增值的本质必然要求其在运作中寻求多元化投资。而基础设施投资基金较长的投资期限，较高的投资收益，较稳定的投资回报对养老基金来说也是较适合的投资品种；三是，企业投资。我国企业方面的存款据最新统计已达4万多亿元。而且还在保持增长的势头。不言而喻，对于那些经营状况较好、经济效益较高的企业，必然有大量的资金需要作长期投资打算。因而也可以成为基础设施投资基金的资金供应者；四是，政府资金。近年来，随着国家财政收入占国内生产总值的比重逐年上升，除了正常的财政支出外，还是有一部分可以成为基础设施建设投资基金的来源；五是，国外投资者。近年来，中国是世界上利用外资最多的发展中国家，每年利用外资的总额超过450亿美元，这也是基础设施投资基金的重要来源渠道。一方面，国外投资者可以享受政府的政策优惠，获取有保障的收益，因而乐于投资；另一方面，此种方式可以不增加外债，不用担心所投资项目被外方控制，中方也乐于接受投资。
2.基金的收益
由于基础设施项目具有投资周期长、投资强度高、一次性投资资金需求量巨大、资金回收期长、风险程度较高、利润率一般较低等特征，因此需要解决基础设施建设投资基金的效益性与流动性的矛盾。借鉴美国产业投资基金的作法与我国1995年制定的《设立境外中国产业投资基金管理办法》的有关规定，根据我国基础设施建设发展的实际情况，将筹集到的资金的大部分用于基础设施的建设和发展，其余用于证券市场中股票、债券和其他类型基金的投资。这样可以部分地解决基金收益性和流动性之间的矛盾。并且随着我国资本市场的发展以及人们对基金认识的逐步深入，基础设施投资基金的特有优势将日益凸显出来。另外，基础设施投资基金的规模较大，以现阶段我国证券投资基金的规模水平，完全可以将一定比例的资金投资于另一投资基金，成为其控股股东。经营基础设施建设投资基金的基金管理公司也就成为控股公司。由于控股公司在资金上具有较强的杠杆效应，可以以较少的资金控制大量的资金；加之公司法又赋予股东以下两个重要的权利：（1）投资决策权，可以在基础设施建设投资基金运行的前期运用控股权，引导证券投资基金的基金管理公司，投资于收益高、流动性强的上市证券，以达到提高基金的收益率的目的。（2）利润分配权；对基金投资年收益可以在本基金运行前期分配较多，这样可以部分地解决投资于基础设施项目前期收益率较低的问题，从而可以做到年收益相对稳定，使其具有较好发展潜力，从而达到提高投资者信心的目的。
3.国家和地方政府的政策优惠
我国改革开放以来与沿海地区的发展经验表明：政策出效益，政策促发展，政策是最大的潜在资本。基础设施投资基金主要投资于基础设施建设，这是我国国家产业政策中重点支持发展的产业。但由于受基础设施产业本身特点限制，如任其自发发展，基础设施建设投资基金将缺乏吸引力。因此，国家政策对基础设施投资基金的支持是很重要的。应制订一系列优惠政策，切实解决基础设施投资基金的收益性、流动性问题，从而促进我国基础设施投资基金市场的活跃与发展。笔者认为，国家和地方政府可以从以下方面制定一些优惠政策，扶持基础设施投资基金的发展。
一是国家、地方政府可以采取的优惠政策：基础设施项目是社会效益显著而经济效益较低的项目，因而多年来一直主要依赖政府财政投入，而民间资金投资严重不足（当然也有投资壁垒原因）。目前，为了优先发展基础设施投资基金，吸引广大中小投资者参与基础设施建设，国家各级税务部门有必要在税收上提供各种优惠政策，使投资人在经济上得到一定的补偿，以调动他们投资基础设施投资基金的积极性。（1）在投资税收上的优惠。首先，可考虑将投资人当年投入基础设施投资基金中的资金数额从其个人（或法人）所得税当年的应纳所得中扣除，因为这部分投资额已从投资的当年收入中支出，用于社会公益事业建设，故不应作为个人（或法人）当年收入再缴纳所得税。若当年抵扣未完的部分，可推迟至第二年再抵扣（可以仅限于推迟1次）。在投资人回收全部投资退出基金时（基金清盘或赎回），再将其回收的投资本金计入当年的总收入中计算缴纳所得税。此做法实际上只是使投资人当年应缴纳的所得税推迟，政府财政收入并无实质上的损失（至多为应交税款的利息损失），而投资人则可通过对此基金的投入（购买）和赎回，来调整自身在各个时期的税负水平，并获得隐性的利息收益。其次，对治沙造林、防洪及引水工程这类需要重点扶持的项目，则应有更为优惠的税收政策。例如，可以规定对此类投资基金持有期达10年以上者，只将其回收投资额的80%计入所得税的当年应纳所得中，年限更长的以此类推。这样可鼓励民众将资金长期滞留在此类社会公益性较大的基础设施项目中。（2）投资收益税收上的优惠。我国现行税法规定，个人投资收益所得按20%缴纳个人所得税。由于基础设施建设项目的巨大社会效益，故对投资此基金所得红利，也应在现行的个人所得税基础上给予适当优惠，使人们在此投资中获得一定程度的补偿。可根据基础设施项目的类别不同，规定不同的优惠折扣率：如对道路建设、污水处理项目、垃圾分类处理工程按20%的折扣执行；对防洪、引水工程以及治沙造林项目按50%的折扣执行；而对电信设施、发电、送配电等盈利性较大的项目则不予优惠。除税收优惠以外，国家还可以在基金的再融资等方面给予优惠政策。
二是地方政府可采取的优惠措施：为鼓励当地形成基础设施投资主体多元化的格局，对经营基础设施建设的项目主体，当地政府部门也应提供多项优惠措施。（1）对城市污水、垃圾处理项目免交土地出让金和免交城市基础设施“四源”建设费、防洪费等。（2）政府出资建立基建项目补偿基金，对中标价格与政府定价之间的差额进行补偿。（3）为平衡建设资金或成本预算，针对不同项目，经相关专家研究测算后，由当地政府给予投资企业一定数量、一定期限的开发土地，用于建设高收益项目。（4）经当地政府批准，给予投资企业在其建设经营项目中的一定期限内的广告等方面的特许经营权。（5）在政策允许的条件下，当地政府协助投资企业申请外国政府和国际金融组织贷款，并支持企业证券化运作；根据基础设施建设的实际需要，地方政府还可以给予其他方面的优惠，如对政府公开采购项目在同等条件下赋予优先竞争权或提供投资担保等方面的便利。
三、关于基础设施投资基金的赎回、购买和质押问题
设立基础设施投资基金，无疑为人们投资理财开辟了新的投资渠道。虽然该基金为实业投资，其风险要小于股票、债券等证券投资品种，而且还可享受税收等方面的许多优惠条件。但是，如果它缺乏流动性，不能变现和转让，只是一种“死资产”的话，显然很难引起人们的足够兴趣。因而，必须赋予它一定的变现功能。
1.设立半开放式基金
目前，国内尚缺乏产业投资基金交易的场所，因而基金的转让在一定程度上受到较大的限制，故基础设施投资基金不宜采取封闭形式，而是选择半开放形式为好。即允许基金持有人在持有基金一段时间（如3年）后，可退出基金（具有可赎回性）。为了基金的平稳运作，基金的发起人如财政资金以及法人投资者原则上不允许退出，个人投资者的退出也只能在基金规定的期限和时间范围内，经提前申请后方能办理。在部分资金退出的同时，也鼓励新资金的加入。可采取调节基金赎回和购买手续费的差价，适当控制资金的退出和加入的比例。此基金虽不许私下转让（因涉及大量的税收优惠待遇），但为了保证基金运作的平稳性，允许退出方和加入方在基金管理部门的批准下签订基金转让协议，待符合基金规定的赎回和购买条件时方可办理有关手续。
2.基金的质押
由于基金不能进行实质性转让，其赎回期限相对而言也较长，为提高它的变现能力，应允许持有人有权将基金质押给金融机构或有关债权人，以获得资金的融通。质押期满，如果基金原持有人不能偿还其所欠债务，金融机构或债权人有权于基金赎回日将其质押的基金卖给基金公司或办理过户变更手续，成为新的基金持有人（当然它也按规定的税收优惠政策享受应有待遇）。值得注意的是，金融机构或债权人在收受质押基金时，应充分了解质押基金持有人在此基金上的税收优惠程度，以充分估计此基金的变现价值，以免赎回基金时造成不必要的损失。
由于资金来源渠道广泛、已有投资基金在人们心目中已树立的良好形象、国家政策的大力支持，使得组建基础设施投资基金在我国现阶段不仅是可能的，而且是可行的。但应该引起注意的是，基础设施投资基金不应该成为一种新的圈钱行为。为此，必须加紧制订一系列相关的法律法规，不断完善监督机制，使信托投资公司及有关各方能充分利用好这笔宝贵的资源，使我国的基础设施建设迈上一个新台阶，为我国的经济建设提供更为良好的运行环境。
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【关键词】 基础设施； 投资决策； 案例分析
引言
随着我国经济的快速发展，对基础设施建设的需求越来越大，使得基础设施建设的投资缺口日益凸显，究其原因主要是基础设施建设的初始投资额巨大、投资回收期长、投资收益少、缺乏统一的投资决策分析方法，鉴于以上原因，本文从现阶段尚存在一定争议的基础设施内涵入手，归结了基础设施的内涵和分类，并在此基础上提出了不同类型基础设施的投资决策方法，构建相应的投资决策模型，建立了相关的投资决策分析方法，以解决现阶段基础设施建设缺乏统一的投资决策分析标准的问题。本文的核心思想在于修正传统的财务盈亏平衡点，考虑了各项收入、支出的货币时间价值，并将其引入经营性基础设施建设的投资决策；另外，将弹性系数法引入非经营性基础设施建设的投资决策，以测定对非经营性基础设施建设的需求量。
基础设施建设在财务、经济学领域的研究始于20世纪40年代，至今许多专家、学者对基础设施的内涵还存在一定的争议和分歧，其中对现代基础设施建设的研究有重要影响的主要是以下观点：1994年世界银行召开“为发展提供基础设施”的主题会议，会议上提出“基础设施是永久性的工程构筑、设备、设施以及它们提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施主要包括公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统），公共工程（大坝、道路、灌溉及排水用渠功能）以及交通设施（城市交通铁路、海港、水运和机场）”。
我国基础设施建设研究的问题始于20世纪80年代，著名学者钱家俊、毛立本将“基础结构”引入经济、财务等研究领域，指出基础设施建设是“向社会上所有商业部门生产提供基础服务的那些部门，如运输、通信、动力、供水、以及教育、科研、卫生等部门”，并提出基础设施建设有广义和狭义之分，广义主要是指运输、通信、动力、供水等部门，狭义主要是指为以上部门提供服务的教育、科研、卫生等部门。
本文将基础设施的内涵归结为：基础设施是为经济建设、人民生活提供有形的物质基础和无形的公共服务的总称，其主要包括交通、电力、水利、市政等有形基础以及教育、信息、科研等无形服务。
本文从投资决策的角度研究基础设施建设，按照其所属的经济特性主要划分为：经营性基础设施、准经营性基础设施和非经营性基础设施。其中，经营性基础设施是指具有盈利性质，能够回收全部初始投资，能够带来直接的经济效益，可以采用商品化生产方式运营的基础设施。这类基础设施既能满足经济建设和人民生活，又可以通过营业收入回收投资，实现盈利。经营性基础设施主要包括电力、水利、能源等生产部门。
非经营性基础设施是指具有社会公益性质，不能回收投资，不能实现盈利，其主要目的是向社会提供无偿的公共产品，以获取社会效益和环境效益的基础设施。这类基础设施几乎没有任何现金流入，很难直接的表现为经济效益，主要是满足社会效益和环境效益。非经营性基础设施主要包括绿化、环卫、公园、防灾等部门。
准经营性基础设施是指具有一定的盈利性质和公益性质，能够回收部分投资，需要考虑一定的经济效益，但又不能以单纯的追求利润最大化为目的的基础设施。这类基础设施具有双重的性质，既要考虑到投资项目的公益性质，又要在一定程度上关注该项目的经济收益，保持二者的均衡。准经营性基础设施主要包括公共交通、污水处理、垃圾处理等部门。
一、经营性基础设施的投资决策分析
经营性基础设施具有盈利性质，可以通过日常经营回收初始投资，并实现盈利，因此主要考虑其带来的直接经济效益，可以采用内含货币时间价值的财务盈亏平衡点来做投资决策。
假设基础设施的初始投资额为F，分k年进行投资，每年的投资额为f0，f1，f2……fk，在该基础设施的经营期间内每年的付现费用为ck+1，ck+2，……ck+n，年平均付现费用为C，因为基础设施每年的现金流量相对稳定，每年的现金流量均为NCF，所得税税率为I，单价为P，单位变动成本为V，财务盈亏平衡点为Q，基础设施采用平均年限法计提折旧，年折旧金额为U，净残值为R，则：
案例一：某市燃气公司拟准备进行煤气工程改造，计划用新型天然气代替现有煤气，若进行改造需要三年时间，每年年初需分别投入1 500万元，1 200万元，1 000万元，天然气的单价为3.5元每立方米，单位成本为2元每立方米，预计该基础设施投产后可使用12年，预计净残值为300万元，采用平均年限法计提折旧，因为天然气管道后续的维修支出比较多，预计前5年的付现费用为50万元，后7年的付现费用为100万元，所得税税率为25%，资本成本为10%，假设其他因素不变。
该案例的投资决策如下：
所以，只有当天然气的需求量超过641.35万立方米时，才可以考虑进行煤气工程改造，用新型天然气代替现有煤气。
二、非经营性基础设施的投资决策分析
非经营性基础设施具有社会公益性质，不能回收投资，不能实现盈利，其主要目的是向社会提供无偿的公共产品，以获取社会效益和环境效益，对非经营性基础设施的投资决策不应过多的考虑经济效益，而应该重点关注当地对于非经营性基础设施的需求量，切实满足当地经济发展和人民生活的需求，因此可以采用弹性系数法测定对非经营性基础设施的需求量，以决定是否建设非经营性基础设施及其投资规模。
非经营性基础设施投资额对经济指标的弹性系数为非经营性基础设施投资额的变化率和经济指标的变化率之比，计算公式如下：
式中：e――弹性系数；
IR――经济指标增长率；
IE――非经营性基础设施投资增长率。
对于这个弹性系数大小的测定，许多专家、学者都做过研究，比较权威的是使用中国1978―2006年的数据，对我国基础设施建设支出与经济增长之间的关系进行了实证研究，得出的结论：基础设施建设对经济增长具有促进作用，经济增长也需要基础设施作为支撑，基础设施建设支出每增加1％，国内生产总值即GDP大致可以增加0.152％，则弹性系数为0.152。通过弹性系数可以测算出当地对非经营性基础设施的需求量，从而决定是否需要进行非经营性基础设施建设及其投资规模。
案例二：某市拟进行市政、环卫等非经营性基础设施建设，经过统计得知：当地上年的国内生产总值为106 390万元，市政、环卫等基础设施投资额为256 786万元。当地今年计划国内生产总值的预期目标为121 280万元，假设其他因素不变。
该案例的投资决策如下：
假设上年的国内生产总值和市政、环卫等基础设施投资额分别为GDP0、A0，今年的国内生产总值和市政、环卫等基础设施投资额分别为GDP1、A1
由弹性系数公式得：
所以，该市今年需要进行市政、环卫等非经营性基础设施建设投资，为了完成国内生产总值121 280万元的预期目标，需要投资非经营性基础设施493 226.4万元作为支撑。
三、准经营性基础设施的投资决策分析
准经营性基础设施具有盈利性质和公益性质，能够回收部分投资，需要考虑一定的经济效益，在做投资决策时应综合权衡其经济效益与社会效益，因此可以将准经营性基础设施按照其内含的结构比例划分为经营性部分和非经营性部分。对于经营性部分可以参照经营性基础设施的内含货币时间价值的财务盈亏平衡点来做投资决策；对于非经营性部分，可以参照非经营性基础设施的弹性系数法来做投资决策。
假设准经营性基础设施建设内含经营性部分的比例为X，非经营性部分的比例为1-X，则可以将内含货币时间价值的财务盈亏平衡点公式和弹性系数调整为：
案例三：某市拟向建筑施工企业招标建设垃圾处理厂，进行建设需要两年时间，各年初需要投入2 500万元、1 000万元，污水处理的收费标准为0.86元每吨，单位成本为0.45元每吨，预计垃圾处理厂可以使用10年，预计净残值为200万元，采用平均年限法计提折旧，因为设备后续的维修支出比较多，预计前3年的付现费用为20万元，后7年的付现费用为50万元，所得税税率为25%，资本成本为10%，该垃圾处理厂经营性部分所占比例为30%，某市上年的国内生产总值为569 307万元，对准经营性基础设施投资为126 400万元，今年的计划国内生产总值的预计目标为667 096万元，假设其他因素保持不变。
该案例的投资决策如下：
经营性部分：
年折旧额=（2 500+1 000-200）/10=330
年平均付现费用=（20*3+40*7）/10=34
所以，当该市的垃圾年处理量超过459.45万吨时，该市可以考虑建设垃圾处理厂，该市为完成今年预期的国内生产总值的目标，需要准经营性基础设施投资269 239.1万元作为支撑。
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［关键词］农村基础设施；财政支持；经验；投资；管理模式
1国外农村基础设施建设投资管理模式
1.1欧美模式
北欧国家的农村基础设施建设项目，政府都会做完善的前期规划，并按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度，逐步加大对农村社区服务和经济发展的政策倾斜，优先考虑水、电、垃圾处理、道路、通信等涉及民生的项目。对农业采取了各种补贴制度及优惠政策，例如，对农田水利基础设施建设等加大财政扶持力度；对种粮农民和购置农业生产资料予以补贴；对农业产业化龙头企业等提供税收优惠。
法国政府的农业基础设施建设主要包括水利工程和土壤改良、道路建设、农村用水用电、地区的大型整顿等。在水利工程和土壤改良方面，1951年政府正式通过法令，成立各种专业化的公私合营公司来承担农田水利和土壤改良工程，由政府统筹管理。1955年又通过法令扩大公司范围，吸收农业和工业部门都参与投资和管理，并允许银行集团参与投资。在法国北部和东部没有土地公司的地区，由市政府出面，在各市之间组成联合公司来进行土壤改良工作，并为公司配备挖土机、推土机等必要的机器设备。此外，面向农业的专业金融机构，以较低利率向农民提供大量的优惠贷款，利息差由财政补贴。
1.2日韩模式
日本、韩国两国在农村基础设施建设过程中，有多种金融机构提供多样化的金融服务，如日本的农协、农林渔业金融公库，韩国的国家农业和农村开发银行等，为农村基础设施建设提供了贷款、担保等服务，确保了金融需求。支持农村基础设施建设的金融机构要发挥其应有的作用，始终离不开政府的支持，日韩两国政府充分运用财政预算、财政贴息、财政补贴和财政投资等杠杆，向农村金融机构不断注入资金。
日本的农田水利建设和管理是很复杂的。具体分为四部分：一是水利建设投资由国家、地方政府和农民共同负担，由国家和地方政府负担为主。二是水利工程的管理费用也是由国家、地方政府和农民共同负担，但随着工程隶属关系的不同，各方负担比例不同。三是在水利建设和管理中，注意农民的负担能力。四是用法律手段收取农民应负担的水利建设资金和管理费用。
日本的大型水利建设等项目主要靠中央财政的直接投资，但是一小部分同样可以通过金融手段来对其提供支持。对农业基础设施建设和农田基本建设给予支持的金融机构主要是农林渔业金融公库(简称农林公库)。农林公库主要把资金用于改善农村环境、土地改良、建造农用设施、建设渔港等基础设施的融资，还把资金用于农业改良资金的融资。农林公库的贷款利率要比民间金融机构优惠，贷款的偿还期限为10~45年不等。
韩国自1972年的“新村运动”后开始加强农村基础设施建设，其内容几乎涵盖了农村社会和经济发展的所有方面，包括修建乡村用水及排水系统、扩大乡村供电系统和通信网络、改建村庄、兴修田间排灌设施、支持农户发展多种经营和非农生产等。新村运动始终以改造农村为核心，其资金来源于政府投资和乡村集资。新农村基础设施建设根据设施规模和功能的不同，主要采取“两级政府两级管理”、“政企分离”的建设管理体系。政府一般只负责监督，基础设施项目的规划、融资、建设、运营、管理由直属的国有企业负责。
1.3以色列模式
以色列农业的成功得益于快速发展的社会经济和技术变革，而农业合作运动和合作体系建设起了十分重要的作用。农业合作组织体系，使大家分享农业技术和农业发展经验，对农村基础设施建设给予充足的资金支持。对农业的扶助资金使用上，以色列从不直接发放给农户，而是用于该项产业的服务体系建设，或者拨给合作组织，由该组织用于公共需要。政府还通过发放农业银行贷款来支持水利工程建设，发明了滴灌、微灌、地下埋灌等世界先进灌溉技术。
2国外农村基础设施建设投资管理的有益经验
国外政府公共财政支持农业和农村发展，尽管某一时期支持的侧重点不同，支持手段和力度存在差异，但仍有一些共同性的做法和经验值得我国在下一步农村基础设施建设中学习和借鉴。
2.1拓宽财政支农的范围
对农业的财政支持是各国财政支出的重要内容，一方面重视农村基础设施建设投资和农业科研、教育及技术推广体系建设，另一方面重视财政对农业信贷和农业保险的支持，从而建立起了完整的政府对农业支持和保护体系。此外，政府财政还非常重视农村社会事业发展的投入。中国的新农村建设是涵盖农村经济、社会等多方面目标的发展战略，公共财政支持新农村建设，既需要加强农业发展和农业结构调整的投入，以提高农民收入水平；同时需要加强农村社会事业发展的投入，改变农村教育、卫生、社会保障等长期发展滞后的现状，从而逐步推进中国农村经济社会的协调发展。
2.2加大公共财政支农力度
从国外的总体情况来看，多数国家对农业的财政投入总量可观，而且结构合理，这是我国应该借鉴的经验。1996—2000年，如果按WTO协议计算口径，发达国家对农业的支持总量占当年农业总产值的比重达到30％~50％，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10％~20％。按照相同的口径，我国在这五年中的农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、826亿元、1709亿元、2200亿元，占当年农业产值的比重分别为4.9％、5.3％、7.4％、7％、8.8％。与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。
虽然国家财政支农资金逐年增加，但农村基础设施建设投入总量仍然不足。自1978年开始，国家财政支农支出绝对总量逐年增加，但是，农业支出占财政支出的比重却一直处于徘徊状态，1998—2008年，除了1998年农业支出占财政支出的比例达10％以外，其余年份均在10%以下徘徊。与很多工业化国家相比，我国对农村基础设施的投资水平也是较低的。
2.3农村基础设施投资主体的多元化与政府投资的普遍化
发达国家农村基础设施的主体包括政府、企业、农场主以及农业合作自治组织(比如协会)，就投资比例而言，企业和农场主的投资比重较大，这样的投资结构符合“谁受益谁投资”的市场原则。
农村基础设施属于公共产品的范畴，政府应成为其供给的主体，政府投资不仅是农村基础设施建设的重要资金来源，在建设资金筹措中还发挥着引导、鼓励支持的作用，是各方投资参与农村建设的重要引导力量，兼有投资和调控的双重作用。目前，对于农村基础设施的投资，发达国家普遍采取了强势的态度，比如加大政府直接投资比重。美、法、英等发达国家从20世纪60年代起，就不断增加对农民住房、自来水、能源等生活基础设施的投入，而日本政府对农村基本建设投入呈现出逐步递增的局面，如1998年为10840亿日元，2002年增至11510亿日元。
A 亚投行的治理结构包括三层：理事会、董事会和管理层。理事会为银行的最高权力机构，并可根据亚投行章程授权董事会和管理层一定的权力。在运行初期，亚投行设非常驻董事会，每年定期召开会议就重大政策进行决策。亚投行还将设立行之有效的监督机制以落实管理层的责任，并根据公开、包容、透明和择优的程序选聘行长和高层管理人员。
Q 我国是否拥有否决权？
A 亚投行的资本金规模为1000亿美元，初始启动资金是500亿美元。其中亚洲国家出资占75%，域外国家出资占25%。而亚洲国家的这75%份额当中，各国根据GDP规模的比例来确定相应的出资额。财政部副部长史耀斌表示，随着成员国数量的逐步增加，每一个成员的股份比例都会相应下降，所谓中国寻求或放弃一票否决权是一个不成立的问题。有报道曾估算，中国的股本大约在三到四成之间。因此依照GDP水平和出资实力，我国在成立初期仍会拥有事实上的否决权。
Q 未来亚投行将采取哪些筹资方式？
A 由于基础设施建设投资周期长、资金量需求高，因此亚投行未来的筹资方式不可能完全依靠资本金，预计会采取发债、组织银团、对接基金、与世界银行、亚洲开发银行等机构合作等多种形式。财政部部长楼继伟在日前举行的二十国集团财长和央行行长会上表示，亚投行正式运营后还将通过PPP方式吸引社会资本参与基础设施投资。
Q 亚投行与现有多边开发银行是何种关系？
A 亚投行是国际发展领域的新成员、新伙伴，在亚洲基础设施融资需求巨大的情况下，由于定位和业务重点不同，亚投行与现有多边开发银行是互补而非竞争关系。亚投行侧重于亚洲基础设施建设，而现有的世界银行、亚洲开发银行等多边开发银行则强调以减贫为主要宗旨。
亚投行成立以后，将通过联合融资等方式加强与现有多边开发银行的合作。作为世行、亚行的重要股东国，中国也将一如既往地支持世行、亚行等现有多边开发银行在促进全球减贫和发展事业方面做出积极贡献。
关键词：通信基础设施；损耗与补偿；通信投资
国际电联（ITU）的报告中，将“通信投资”定义为是公众通信运营商获得用于提供通信服务的资产和设备所有权而投入的年度费用，包括土地和建筑物的费用[1]。对通信的投资主要是用于各种通信网、生产房屋、设备等基础设施的投资[2-4]。通信基础设施是实现通信过程的物质基础。因此，在这里本文所指的投资主要是针对通信基础设施的投资，而没有考虑通信服务等其他方面的投资。
一、通信基础设施投资的影响因素
1.利率
利率的变动对投资至关重要。一般情况下，利率与投资反方向变动，即利率上升，投资减少；利率下降，投资增加。对于通信而言，基础设施投资所需资金大部分是靠借贷来支付的，如发行有价债券或向银行借款，而为这种贷款支付的利息就是投资的成本。即便使用自有资金投资，利率也十分重要，因为可以把自有资金放弃的利息作为投资的机会成本。
2.政府税收政策
政府可以通过税收政策来影响投资水平。如果政府对通信企业用于追加投资的利润实行增加税收，利率会下降，同样也会刺激通信企业投资。
图1用一条向下倾斜的曲线表示随着利率的上升，投资需求不断下降。
3.托宾的q
诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯・托宾提出，企业根据股票的市场价值对资本重置成本的比率来决定投资额，它是一种来自财政信号惯用的市场基础的投资规则，这一比率被称为托宾的q：
其中，资本的重置成本是指企业在市场上重新购置资本支付的价格，相当于资本的当前价格与资产数量的乘积。股票的市场价值是指由股票市场决定的资本价值，它等于债务的市场价值与股本的市场价值之和。
托宾的q作为资产替换成本的企业的市场价值的比率，提出了一种新的考虑投资函数的方法：企业的净投资取决于q的大小，当q>1时，企业发行的股票市场价值大于资本的重置成本，因此企业经营者购置新的资本能够提高企业资本的市场价值，企业会进行新的投资。
4.融资约束
通信企业往往面临融资约束，即通信企业有借款的意愿却无法筹集到资金。融资约束限制了通信企业的投资活动。它意味着通信企业的投资决策不仅受资本使用成本（如实际利率）的影响，而且也受到它们过去收入中用于储蓄的资金和当前利润的影响。
对于能够在金融市场筹集到资金的通信企业而言，衰退对投资的影响很小。但是如果通信企业面临融资约束，衰退引起的通信企业当期利润下降就会限制它们进行投资的能力，使其无力投资于未来能获利的投资项目。融资约束使投资对当前经济状况的敏感性增强。
二、通信基础设施投资的方式与渠道
通信特点决定了其投资需要有巨额资金。随着通信改革的进一步深化，投资主体的多元化、投资渠道的多元化以及融资工具的多样化，使得通信的融资机制发生了较大的变化。
国家预算拨款与企业自筹。20世纪80年代以来，国内通信基础设施投资的主渠道是国家预算拨款，很大程度上依靠政府对通信发展的大投入和政策上的倾斜及地方政府的大力支持，同时数据也显示出国家对通信投资额呈较快的递减趋势，在总投资中所占比重逐渐下降。
近年来，随着国内市场竞争机制的引入，通信投资总额中自筹投资急剧上升。通信企业可经国家授权部门批准，通过发行各种有价证券自行筹集资金。主要是发行债券、股票、吸收股份资金等，可以在较短时间内筹集到巨额可集中使用的建设资金，也是最主要的资金来源。2002年中国联通实现A股首次公开发行上市，筹集资金115亿元。
充分利用外商投资。目前国内利用外资规模增长迅速，现已成为信息新技术投资资金来源的第二大渠道，其主要形式是通过借入他国政府的低息贷款以及引进成套设备及一些先进技术；而国内银行贷款经过投资高涨阶段后，开始下跌，已成为通信业投资来源最小的渠道。从1997年以后,随着国内经济环境和国际经济环境的变化,外商投资进入了一个新的发展阶段，其突出表现是外商投资的增长速度大幅度降低。
风险投资。由于通信业具有高投入、高风险、高收益等特点，风险投资也构成了其重要的资金来源，对其发展有着极为重要的影响。引入风险投资机制，助于解决通信业的资金瓶颈。
一般，通信企业可从以下三种风险资本的来源上扩大融资渠道：一是政府资助，这也是风险资金的主要来源，大约占到风险资金总额的70%-80%；二是大公司资本，这种形式目前在我国还不是主流，但它有利于投资主体的调整和资金流向的合理化；三是风险投资公司和各种风险投资机构，其资金额大约占到我国风险资金总额的8%。
除上述投资方式外，通信企业还通过联营吸收其他企业投入资金、或联合出资建立新的合资经营企业来筹集资金。同时，还可以进行技术、劳动力、土地、资源等多种生产要素的联合，从而增加通信企业的竞争力。可以准确地说，我国通信市场由国家独家垄断的局面已初步打破。
三、通信基础设施的成本构成及其经济评价特点
1.通信基础设施的成本构成特点
通信是资金技术密集型行业，其生产和成本较为特殊，具有行业特点。与其他行业企业成本相比，呈现一定的特殊性。具体通信业务成本可以归纳为通信企业生产人员的工资、职工福利费（通常按照通信企业工资支出总额的14%计提）、折旧费、维修费、低值易耗品摊销、支付通信生产用的各项业务费等和一定的期间费用。
在通信企业总成本支出中，固定成本所占比重达80%-90%，远远高于可变成本支出。因此，通信具有较高的盈亏平衡点，必须具备较大的规模才能有效地分摊固定成本支出。而具有一定容量规模的通信主体网络建成后，其每年提取的折旧费用、相应的网络运营维护费用都是一定的，即只要网络运行着，这部分费用的支出就不会减少。用户使用通信网络带来业务量的增加，只要在网络容量所能提供通信能力范围内，就不会对固定成本的大小造成很大的影响。
通信企业在进行信息新技术投资决策时，需要考虑投资的必要性；如何不断增加业务量、提高固定资产利用率、降低单位产品的成本水平；何时投资能增加价值并带来回报和竞争优势等问题。对于通信企业来说，需要投入的成本大小、结构特点关系到通信企业的生产经营决策和未来发展战略的制定。
2.通信基础设施的经济评价特点
技术的不断进步，使得通信基础设施的寿命周期越来越短。通信部门作为国家的基础设施，本身是一个庞大的系统，具有不同于一般产业的特点，决定了对它的投资要有一个较长的回报期限。通信业不生产实物产品的特点决定了其投资的特殊性。它只为社会提供通信服务，这种服务是由几个企业和线路联合作业共同完成的。因此，通信基础设施的经济评价，应考虑通信通信全程全网联合作业和不生产实物形态产品的特点，从整个通信网络系统的角度计算基础设施的效益和费用。专用通信通信项目的效益和费用应纳入专业工程项目联合体内统一计算。
通信通信的经济评价包括财务评价和国民经济评价，以国民经济评价为主。国民经济评价一般采用无对比法和最小费用法。财务评价根据项目的具体情况，通过计算静态和动态指标评价项目的财务可行性。由于通信通信业务量的增长速度和资费的变动对通信通信项目的经济效益影响较大，在进行经济评价时，需要进行不确定性分析。
四、通信基础设施的寿命
通信基础设施的寿命因划分角度和依据不同，可分为自然寿命、技术寿命、折旧寿命与经济寿命。
自然寿命：又称物理寿命，是指通信基础设施从全新状态开始到不能再修、再用而予以报废所持续的全部时间过程。自然寿命是通信基础设施服务期限的极限，主要取决于基础设施有形损耗的速度，与基础设施使用时间的长短及维修保养有关。
技术寿命：是指通信基础设施能够维持其使用价值的时间过程。随着技术的发展，原有基础设施或固定资产所体现的技术会逐渐陈旧与落后。技术寿命的长短，主要取决于通信基础设施无形损耗的速度，与技术进步有关。
折旧寿命：又称折旧年限，是指国家有关部门规定的通信基础设施计提折旧费的年限。设备折旧寿命一般介于技术寿命与自然寿命之间。折旧寿命的长短取决于国家的折旧政策。
经济寿命：从经济角度看，即通信基础设施的最合理使用期限。它是由有形损耗和无形损耗共同决定的。是指通信基础设施平均年使用费用（或平均年使用成本）最低的使用期限。在投资项目经济评价中，它是按通信基础设施使用的经济合理性来确定其寿命的，故称为经济寿命。
由于通信基础设施投资年平均分摊额是随其使用寿命的延长而逐渐减少的，而其维修运转费则是使用寿命的延长而逐步增加的（通信基础设施的物质磨损越厉害，维修运转费用越大），所以可断定，通信基础设施存在一个平均年使用费用最低的期限，这个期限就是通信基础设施的经济寿命。在通信基础设施更新的技术经济分析中，其经济寿命是确定通信基础设施更新时机的主要依据。
对现有基础设施进行改造或更新,是生产发展的客观需要,是技术进一步提高的必然要求。但是在通信基础设施的后期，花费过多的维修费用可能得不偿失，因而要考虑是否需要更新，这种以经营费用为标准而确定的设备寿命就是经济寿命。在经济寿命期内平均每年的使用成本最低，一般来说它就是通信基础设施的最佳更新周期。
综上对通信投资方式与渠道的分析，可以看出资金在通信投资中起着重要作用。通信企业能否对投资做出正确的决策及投资决策的好坏会直接影响到通信企业未来的发展规模和经济效益产出。未来的通信业投资主体应由过去单一的由国家投资改变为多行业、多渠道、多种所有制形式的共同投资。投资来源也应逐渐地方化、民间化、资本化,实现中央、地方、国有资产与民间资本共同投资的新局面。同时，技术进步和通信基础设施的损耗以及退废率，对通信投资的影响也是非常大的。基于通信企业成本的特点和正确的评价体系，他们将决定投资的时机和投资的重点。
作者单位：董志良，石家庄经济学院；白翠玲，石家庄经济学院；索扬，北京外事学校
参考文献：
[1]李俭伟 高英姿.对我国电信超前消费现象的探讨[J].世界电信.2002,3:3-7.
[2] 中华人民共和国信息产业部编.中国通信统计年度报告（2002年）[M].北京：人民邮电出版社，2003.369.
第一条为加强政府投资管理，明确投资责任主体权限，规避投资风险，提高投资效益，规范投资建设程序，按照“投资、建设、监督、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，依据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[]20号）和相关法律、法规精神，结合我县实际，制定本办法。
第二条县人民政府委托县城镇建设投资有限公司（以下简称县城司）以现金、实物、有价证券和无形资产等方式，在县城市规划区范围内对公共交通、城市路桥、给排水、污水处理、垃圾处理、燃气、绿化、环保等城市公共基础设施建设各方面进行的直接和间接投资，适用本办法。
第三条城市公共基础设施项目实行代建制、项目法人制、工程招投标制、工程监理制、施工合同制、工程审计制。
第四条本办法所称代建制，是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后交付给使用单位的制度。
第五条推行代建制本着“先行试点，逐步推广”的原则，根据我县实际，先在县级非经营性政府投资的城市公共基础设施项目中进行试点。先由政府授权设立代建单位，再逐步通过招标方式选择代建单位。
第六条县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）负责代建制的指导、协调、综合监管工作。县财政局负责对代建单位资金管理使用的检查监督，对资金申请、帐户管理、资金使用、财务报表等进行审查。审计部门负责对代建制项目的财务活动实施审计监督，县级其它有关行政主管部门按照各自职责实施监督管理。
第七条县城司负责建设项目的融资、投资及相关工作。
第八条投资行为必须遵守国家相关法律法规，符合国家产业政策、县城市规划要求，满足我县日益提高的人民生活水平对城市建设发展的需要，有利于改善我县城市环境、提升城市整体形象。
第二章职责与权利义务
第九条县发展和改革局（以下简称县发改局）的主要职责：
（一）审批项目建议书；
（二）审批项目可行性研究报告；
（三）审批项目初步设计和概算。
第十条县住建局的主要职责：
（一）编制年度、中长期城市基础设施建设项目计划；
（二）负责项目建议书编制；
（三）负责项目建设中的相关行政审批；
（四）负责对代建单位代建过程的设计审查、安全生产、监理、拆迁、招标、城建档案等依法实施行业管理和监督；
（五）监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程竣工验收。
第十一条县财政局的主要职责：
（一）负责城市基础设施建设项目年度财政预算的编制；
（二）负责政府投资项目资金的评审；
（三）参与工程竣工验收；
（四）组织审核批复项目工程决算。
第十二条县城司的权利义务：
（一）编制项目年度投资计划；
（二）参与编制年度、中长期城市基础设施建设项目计划；
（三）负责城市建设资金的筹措与投资管理；
（四）组织专家对工程初步设计及概算进行审查；
（五）与代建单位共同委托中介组织编制工程预算；
（六）负责与代建单位签订代建合同；
（七）参与项目招投标及相关合同的签订；
（八）组织工程项目竣工验收和审计；
（九）根据合同与项目工程进度，向代建单位拨付工程进度款，按验收和县审计局审定的工程决算和合同条款办理资金结算。
第十三条代建单位的权利义务：
（一）根据年度投资建设计划与县城司签订项目代建合同，负责项目工程全过程管理；
（二）负责对施工、监理等组织公开招投标工作；
（三）工程前期征地、拆迁和建设条件落实、协调；
（四）负责组织施工图设计；
（五）负责办理开工报告、工程规划许可证、建筑许可证和消防、园林绿化、市政等工程实施有关手续；
（六）负责工程勘察设计、监理、施工和材料设备采购等招标及相关合同的签订、履行；
（七）及时向县政府及投资监管部门报告工程进度和资金使用情况；
（八）审核、签证工程进度报表及提出进度拨款意见；
（九）负责工程设计变更的报批手续；
（十）协助工程中间验收和竣工验收，编制工程决算，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编；
（十一）代建项目竣工验收合格后，负责移交给使用单位，并对工程质量实行终身负责制。
第三章项目管理
第十四条县城市基础建设项目的确定。县发改局、县住建局和县规划执法局根据国民经济社会发展中长期规划和城市总体规划，负责政府投资的城市公共基础设施建设项目规划编制、论证及审批工作；县住建局依据项目规划制订项目建设计划；县城司负责制订项目建设投融资计划，报县政府批准后实施；项目建设计划及投融资计划经县政府批准后，由县发改局下达当年建设项目计划。
第十五条代建项目采用全过程代建方式，即由代建单位对代建项目从项目建议书批复后和初步设计批复后，经可行性研究、设计、施工、竣工验收，实行全过程管理。
第十六条县发改局组织有关专家，会同有关部门，对政府投资的代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复。县财政局对项目资金投资计划进行评审。实行代建的项目应当以批准的初步设计概算或投资计划作为投资限额。
第十条代建制实行合同管理制，县城司按照县发改局下达的年度投资计划，与代建单位签订《项目代建合同》，在满足项目功能的前提下，确定项目的投资、质量和进度要求。代建单位必须与施工企业签订《建设项目施工合同》。
第十八条代建项目严格执行基本建设程序，遵守有关投资项目管理的各项规定。
第十九条代建单位应遵照国家和省市有关规定，按照《项目代建合同》要求开展前期工作，前期工作必须达到国家有关规定。
第二十条代建单位根据估算控制概算、概算控制决算的原则，按投资的估算，实行限额设计，控制可研报告的投资估算、初步设计概算和施工图预算。
县城司组织专家对代建项目的初步设计概算进行审查，并将审查结果报县人民政府审批。
县城司根据代建合同约定投资额，作为代建单位控制投资和对其考核管理的依据。
第二十一条代建单位在项目建设期间，按照国家和省县有关规定，组织实施工程的招标、设计、采购、监理和施工等。
第二十二条代建项目建成后，必须按国家有关规定和合同约定进行竣工验收。
竣工验收后三个月内编制工程决算，由县城司组织相关单位进行审计，并将审计结果报县人民政府。
第二十三条自项目竣工验收合格之日起，代建单位应在六个月内按县审计局审计批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。
第二十四条代建单位按照《中华人民共和国档案法》等有关档案管理的规定，建立健全有关档案。项目筹划、建设各环节的文件资料，严格按照规定收集、整理、归档。向使用单位办理移交手续时，一并将工程档案、财务档案及相关资料向县城司、使用单位和县城建档案馆移交。
第四章资金管理
第二十五条项目建设资金由县城司根据下达的年度投资计划、年度支出预算、工程进度、相关合同等，直接拨付给代建单位。
县财政、审计、监察等部门对项目资金拨付进行监督。
第二十六条代建单位应严格执行国家的财务会计制度，设立专项工程资金帐户，专款专用，严格资金管理。
第二十七条代建项目管理费为代建单位在项目前期、实施、验收阶段发生的管理费用。
政府设立产生的代建单位，其代建管理费由县城司根据代建内容和要求，按不高于现行财政基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定。
政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由县城司比照现行财政基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制，实际发生的代建管理费计入项目建设成本。
代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩。县城司对项目代建单位建设管理工作进行考核，实行奖优罚劣，奖励资金可从项目结余资金中开支。代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等结合起来，原则上可预留20%的代建管理费，待项目竣工一年后再支付。
第二十八条核定的投资有下列情况之一的，由代建单位提出，经县城司组织审计后，报原审批单位批准后方可变更：
（一）不可抗力；
（二）国家重大政策调整；
（三）因使用单位要求，内容、标准等设计方案有重大变更，累计额超过项目概算10%的或投资超过金额在50万元以上的；
（四）因受地质等自然条件制约，施工图设计时有重大技术调整的。
第二十九条县审计局依法对政府投资项目的执行情况、决算情况和效益进行审计监督；对政府投资的重点建设项目有计划地进行跟踪审计。
第五章奖励规定
第三十条代建工作结束后，根据代建单位管理目标完成情况，给予奖励或处罚。
第三十一条项目建成竣工验收并经工程决算审核批准后，在保证工程质量的前提下，如决算投资比合同约定投资有节余，奖励资金从项目节余资金中开支。具体奖励办法另行规定。
第三十二条代建单位未能完全履行代建合同，擅自变更建设内容、建设规模、建设标准，致使工期延长、投资预算超过10%以上或工程质量不合格，根据具体情况，相应扣减代建项目管理费，并追究有关责任人的行政与法律责任。
代建单位在代建项目实施过程中、、、索贿受贿的，依法给予行政处分，有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
关键词：政府职能；中央和地方财政关系；基础设施投资
中图分类号：F299.2；D630
一、新时期面临的四大挑战
经过30年的发展，中国的经济规模已经达到了世界第二位。在新的环境下，执政党和政府面临的任务发生了根本性变化。
（一）中国在未来较长时期内仍将以发展经济为第一要务
尽管中国经济规模巨大，但若从人均考虑，中国仍然是一个发展中国家，发展的任务仍然很重。如何进一步提高供给能力，满足人民的物质和精神需求，仍然是党和政府的核心使命。
（二）中国经济受全球化波动的影响越来越明显
经济发展面临的主要问题是，从供给不足转化为总体不足，阶段性过剩。随着中国经济进一步融入全球经济体系，全球其他地区的经济波动越来越容易向中国传递。中国经济波动的幅度越来越大，频率越来越高。如何设计适当的政策工具来预防和治理经济波动成为决策者必须思考和面对的问题。在这样的背景下，财政体制的安排必须考虑预防和治理经济波动的因素。因此，日益严重的经济波动，给政府带来了极大的挑战。
（三）中国社会中收入分配差距失衡问题日益严重
在30年的快速增长过程中，人民生活水平普遍提高的同时，由于劳动者自身的禀赋差异，以及在劳动力市场、产业政策等因素作用下，中国从一个收入均等的社会演变为一个收入分配高度不均的经济体。根据国家统计局公布的数据，中国最近几年的基尼系数最低的也是0.473。这一数字高于世界的主要经济体。研究表明，严重的收入不平等不仅会引发社会不稳定，也会损害长期经济增长。调查显示，日益严重的收入不平等已经成为民众关心的主要问题，如何缩小收入差距已经成为政府优先处理的问题。
（四）中国环境污染问题令人堪忧
30年快速发展带来的另外一个负面后果就是严重的环境污染。在全球污染物方面，中国已经超过美国，是造成全球变暖的主要污染物——二氧化碳的最大排放国。在区域排放方面，中国的二氧化硫等废气、废水等的排放都有了迅猛的增长。用于污染治理的投资年年攀升，2010年，用于环境保护的投资高达GDP的1.6%。污染也给人民的健康和财产带来严重危害。例如，1975年，城镇地区每10万人的肺癌病人数为12.61人，到了1992和2005年，肺癌病人分别上升到27.5和40.98人。二氧化碳排放的快速增长给中国的国际发展环境带来严重的冲击。若不减排，中国将面临非常大的国际压力。若减排，对经济增长、就业、出口、财政收入等造成的压力就会非常大。由此可见，预防和治理污染是新时期政府必须优先处理的议题。
因此，在新时期，在促进经济增长的同时，政府还需要考虑预防和管理经济波动、改善收入分配以及治理环境污染等。这三个新因素使得在考虑政府收入规模、收入结构、支出规模和支出结构，以及中央和地方之间的财政关系上有了新的权衡。道理很简单，一个促进经济增长的财政体制，对预防和治理经济波动并不有效；同样的逻辑，促进经济增长的税收和支出结构，也不一定有利于收入分配的改善以及污染的治理等。
二、当前的制度安排必须改革
30年前，政府的任务就是发展壮大经济。新时期的任务更为繁重，在继续发展经济的同时，还要处理益发严重的经济波动、收入分配恶化以及环境污染问题。当前的体制在促进经济增长方面发挥了重要作用，但其收入和支出结构、中央地方财政安排以及信息收集能力低下等，使得它难以胜任解决其他三项任务。换句话说，要迎接四大挑战，现有安排存在能力低下、动机缺失的问题，必须改革。
（一）政府规模较大，增长速度过快，不利于经济增长
政府规模的扩大是双刃剑。一方面，政府规模的扩大，用于基础设施建设、补贴研发的资金更多，从而可以促进经济增长；但另一方面，政府规模的扩张会降低资本和劳动的回报，从而阻碍经济增长。
在过去的一段时间，中国的政府收入一直持续增加。数据显示，政府在2000年的税收、社保资金、预算外资金总计20462.1亿元，占GDP的比重为20.6%。到了2010年，政府筹集了135182.3亿元的公共资金，占GDP的比重已经快速上升到33.7%。从全球角度看，中国的政府规模已经处于较高水平，和OECD国家相比，已经接近OECD的平均值，不仅比韩国、希腊等高，也远超美国、日本、澳大利亚。更为麻烦的是，中国政府收入的年均增长率高达20.9%，而且在可预见的一段时间之内，都会以较高的速度增长。政府财政收入的快速增长引发人们担心税收对经济增长的负面影响。因此，稳定政府规模，以避免税收对经济增长的负面影响是新时期政府必须应对的课题。
（二）现行政府收支结构不合理，不利于波动治理、收入分配和污染治理
中国的税收收入和支出的结构是以“促增长”来安排的。这一安排却不利于政府需要解决的其他三项任务。
在收入方面，税收收入是宏观调控、收入分配和污染治理的重要工具。和国际上其他国家相比，中国的收入结构以间接税（增值税和营业税）为主，所得税占比重较低，遗产和赠与税缺失。所得税比重过低不利于预防和治理经济波动，不利于收入分配；环境税的缺失不利于治理污染。
在支出方面，也存在类似的效果。由于标准过低，失业保险在政府支出中的比重过低，难以起到衰退时期帮助失业者，同时稳住消费，防止经济进一步下滑的作用，支出方面中的“自动稳定器”也难以发挥作用。由此可见，这一安排不利于预防和治理经济波动。类似地，中国的低保标准过低，低保支出占政府支出比重过低，政府无法从支出方面使低收入者受益，从而实际上“垫高”低收入者的收入。
（三）中央地方职能配置不合理，地方政府解决问题的动机不强
通过将税率、税基以及税收减免的决定权上收到中央政府，有效地解决了地方竞争引发的税收流失问题，1994年改革形成的现行体制，在动员、筹集公共资金方面卓有成效。在支出方面，中央政府基本上保持了一个政策制定者的角色。除国防之外的公共服务基本都由地方政府提供，甚至发放护照、给外国人办理绿卡之类的事务都交由地方政府负责。由于收入上移，支出责任下放，中国和地方之间的财政关系主要由“中央政府制定决策”、“巨额转移支付”，以及“社会保障自收自支”构成。这样的安排对经济波动的预防治理、收入分配改善以及污染控制都带来了负面影响。就预防和治理经济波动而言，中央地方间的财政关系是造成自动稳定器作用甚微的第二个重要原因。
就解决收入不平等而言，所得税由地方政府征收，失业保险、低保等由地方政府负责，这样的安排严重制约了地方政府限制高收入者的收入——“限高”和提高低收入者的收入——“垫低”的能力。由于担心企业和人才移动到临近地区，地方政府在所得税上的征税努力程度会大打折扣。因此，地方政府在对高收入者“限高”方面缺少动机。在“垫低”方面，由于一个城市内部存在人口流动，县级政府不愿意提高本地的福利水准，以避免人口流入本地来追求较高的福利标准。这样，政府解决收入分配问题的能力就被大大削弱。
现行的安排也是污染治理不力的原因之一。现行的制度安排中，污染治理职能赋予地方政府。这样的安排会导致地方政府竞相降低标准和执法强度。由于污染标准高低和治污强度直接影响企业的产量和利润，产量下降、利润减少，本地政府分得的税收收入也相应减少。不仅如此，企业利益受损，会有离开本地的想法。因此，各个地方政府有降低标准和执法力度，扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。另外，在一些上下游地方，治理污染的成本由本地承担，好处却是下游地区，上游地区政府少有动机去治理污染。
另外，现行安排中，社保体系由地方政府负责。这一安排对劳动力市场的有效运转，养老体系的可持续发展，以及地区差异都产生了严重的负面影响。
（四）核心执政基础设施匮乏
和任何机构以及组织一样，党和政府治理国家，为民众提供公共服务也需要适当的工具和基础设施。新时期的各项挑战和任务中，收入分配和污染治理等都需要功能强大的基础设施。
在收入分配方面，要搞好收入分配，一方面需要“限高”，就需要有高收入者的收入和财产信息。另一方面，还需要“垫低”，这就需要识别真正的低收入者，也需要掌握人们的收入和财产信息，并据此甄别需要救助的人群。发达国家中，政府的二次分配是收入分配改善的主要因素。各国也因此投入巨资来建设本国的公民收入和财产信息系统，并强制金融机构和权利登记机构向财税机关开放其信息。美国自1935年建立了覆盖全国的社保体系之后，就催生了政府投资建设美国的社会保障号码（Social Security Number）。二战后，美国政府依靠个人所得税和社会福利项目来解决其不平等问题。公民的收入和财产信息都和社保号挂钩。政府机构进一步得到授权使用相关信息来征税，并甄别富人和穷人。“社保号”这一基础设施，以及相应的授权大大提高了美国政府的筹资能力和解决收入不平等的能力。反观中国，收入和财产信息的缺失，以及财税机关缺少授权等因素，不仅造成税收流失，更是政府无法改善收入分配的主要原因。
另外一个造成收入分配改善困难的原因是政府缺少工具。在收入方面，中国没有“遗产与赠与税”。多数经济体中，这一税种是解决代际财产转移的主要工具。“富二代”的存在，一定程度上是政府改善收入分配成效不彰的产物。在支出方面，中国缺少对贫困家庭，尤其是贫困儿童的专项安排，儿童得不到足够的营养和教育。因此，“穷二代”的存在，也是政府改善收入分配不彰的产物。
在污染治理方面，由于政府没有污染源方面的信息监督系统，因此难以有效地监管企业的污染行为。
三、建议
总体而言，中国的公共部门在过去30年中对经济增长起到了支撑作用。以增值税为主体的税收在筹集公共资金的同时，对资本形成、劳动供给造成的扭曲作用较小；而基建投资占较大份额的公共支出给经济增长提供了强劲的支持。但是税收收入和支出中具有自动稳定器功能的所得税，和失业保险等所占比重较小，现有的财政体制对预防和治理经济波动所起的作用有限。在收入分配方面，具有降低富人收入功能的所得税在收入结构中比重较小，帮助穷人提高收入的失业保险、社会救助等支出在支出比重所占比重较小，现有财政体制改善收入分配的作用有限。而在污染治理方面，现行增值税并没有针对污染含量高低的差别税率。公共部门在污染治理方面也没有明显的贡献。
（一）控制政府规模，优化税收结构
为了兼顾经济增长、经济波动、收入分配以及污染治理多个目标，政府规模和结构都需要做出重大调整。考虑到既要稳定政府规模，又要增加新的税种来解决收入分配和污染治理，就必须调整增值税税率。
第一，完成“营改增”之后，将增值税的现行税率从17%降到9%（政府收入因此下降的部分，将由新增加的“环境税”和“遗产与赠与税”弥补）。
第二，在收入结构上，完善企业所得税和个人所得税征收制度，提高这两个税种在政府收入中占比比重。这样的改革，使得自动稳定器能更有效地预防经济波动，并为治理波动提供宏观调控工具；这两个税种同时是政府改善收入分配的重要工具。
第三，以将部分含碳产品的税率提高到30%，其他产品税率降低为9%的方式重构增值税税率，在降低增值税所占比重的同时，降低二氧化碳这样的全球污染物和二氧化硫这样的地区污染物的排放量。
另外，为了完善收入分配，建立遗产税和赠与税。
（二）优化支出结构
为了在新时期的多重目标之间进行平衡，我们还需要对支出结构进行相应调整。
第一，作为自动稳定器的重要内容，失业保险必须有较大程度的提高。失业保险支出占GDP比重需要从十一五期间的0.07% 提高到新时期的0.5%。
第二，为了改善收入分配，还需要大幅度地提高城乡低保的补助标准。
第三，为了促进长期经济增长，需要建立贫困家庭儿童补助项目，以解决“穷二代”和贫困的代际传递问题。
（三）重构中央地方财政关系，增强中央政府职能
大量的研究和国际经验都表明，治理波动、改善收入分配和污染治理等政府职能需要由中央政府行使。新时期，中央与地方之间的财政关系还需要进行重大调整。中央政府要更多承担政府职能，从过去以政策制定为主，转型到既制定政策，也提供公共服务。而地方政府的职能则相应减少。继1994年收入集中改革之后，完成支出义务向中央集中。以建立一个市场能更好发挥作用，政府能更好行使其职能的体制。
第一，中央政府应减少转移支付规模，从政策制定者向公共服务提供者转变。地方政府职能集中在教育、消防等本地事务。
第二，若干征税事务由中央负责。要使自动稳定器更好地起作用，税收、支出等成为有效的宏观调控的工具，企业所得税、个人所得税由中央政府负责。
第三，失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等由中央政府负责，建立覆盖全国、所有人群的制度。
第四，户籍管理职能由中央政府负责。社保、劳保等支出责任集中到中央之后，户口的经济价值就下降，户籍制度改革将会变得更加容易。
第五，污染治理职能由中央政府负责，将现有环保系统垂直管理，并组建“淮河治理委员会”等覆盖全流域的大江大河污染治理机构。
第六，为了更好地履行上述职能，剥离现在属于地方政府的人员，组建“华北”“东北”“华东”“中部”“南部”“西南”“西北”等“区域服务中心”，打破现行的省级行政格局，按照经济区域来收税、提供公共服务、治理污染等。
（四）投资建设执政基础设施，建立覆盖全国的社会保障号和污染信息系统
上述举措是解决新时期面临问题的必要条件。为了更好地解决问题，政府必须建立有效的执政基础设施。
第一，为了更好地进行宏观调控、筹集税收、调节收入分配，保障退休人员养老金的准确发放，维持社保资金运转，解决低保项目中的“应保未保”和骗保等问题，有必要重新设立统一的社会保障号码。新的社保号仅仅用于金融和财产信息，不用于身份证明。同时，复制“金税工程”的经验，建立“社会保障号码工程”办公室，在三到五年之内建立覆盖全国的，由中央政府负责管理的公民信息系统，为宏观调控、调整收入分配服务。
第二，为了治理污染，在现有农业部、水利部和环保部普查数据的基础上，组建全国污染数据库，为污染治理服务。
四、结语
对政府来说，新时期的四项任务非常繁重，胜任其中的任务之一，就已经是非常困难的事情，同时应对如此之多的问题，更是艰难的使命。改革没有回头路，只能迈步往前跃。若我们能稳定税负，调整税收和支出结构，重构中央和地方财政关系，花大力气搞执政基础设施，党和政府的执政能力就可以进一步提升，就可以在确保经济平稳发展的基础上，解决迫在眉睫的收入分配不公和污染问题。
参考文献：
[1]郑新业. 财税改革核心：从单一目标到多目标[N]. 第一财经日报， 2012-02-27.
Danielly Silva Ramos Becard是巴西的巴西利亚大学国际关系学院的副教授，美国乔治华盛顿大学艾略特国际事务学院亚洲研究中心的富布赖特访问学者，她的专业是国际政治科学，重点研究国际双边和多边关系，目前主要研究巴西外交政策，中国对外政策，中巴关系以及中国与拉美关系。
南风窗特约记者在美国国乔治华盛顿大学艾略特国际事务学院访学期间，恰好Becard也在该院的亚洲研究中心进行学术访问，借此机会，我们就中国崛起、中国和拉美关系、中国和巴西关系对其进行了专访。 经济繁荣可以延缓国际安全问题
《南风窗》：在此之前，我们已经访谈了几位美国和其他国家的学者，请他们谈了对于“中国崛起”的看法。你作为来自巴西的国际关系领域的学者，我们非常高兴可以请你分享一下对这个问题的看法，特别是从金砖国家的角度来分析一下中国崛起这一现象。在中国，我们会说中国和巴西是金砖国家中的两个重要国家，中国和巴西都是发展中国家，但是，在西方学者，尤其是美国学者看来，中国是新兴发达国家，不知你是如何看待这一问题的呢？
Becard：我从2000年开始攻读博士学位以来一直关注中国与巴西的国际关系，现在我专门研究中国和拉美的国际关系，我关注中国与巴西、中国与拉美的国际关系已经15年了。
当中国和巴西在1974年建交以来，我们是很重要的合作伙伴，我们都是发展中国家。这是两国建交以后很长时间以来共同努力的方向。尽管中国也面临许多经济问题，但是，中国的发展已经远远比巴西发展快得多了，中国已经成为世界第二大经济体。
中国和巴西之间有许多经济发展方面的不同，比如，中国的经济发展规模与巴西不同，中国进入世界贸易的情况与巴西不同，中国在世界范围内进行投资等等方面也存在很多不同的方面。不过中国还在使用发展中国家这个词汇来形容自己，还是作为发展中国家与其他发展中国家进行国际交往。
《南风窗》：那你认为中国现在不是一个发展中国家了？
Becard：我认为中国还是一个发展中国家，因为中国虽然有了很大的发展，有些地区发展很快，可是有些地区发展的还是很慢。与中国相比，虽然一段时间以来巴西的经济增长很快，但是，在过去两三年中，巴西面临许多经济问题。巴西现在正努力成为世界第经济体。更准确地说，我的观点是，中国是一个非常重要的新兴国家，当我们谈论金砖国家时，巴西和中国不是一回事了，我们会说中国和其他金砖国家是不同的。
《南风窗》：对于整个世界来说，“中国的崛起”意味着什么？
Becard：中国正在改变国际体系，在经济和政治方面都积极参与国际事务，我认为这是过去20年中非常重要的事实。
首先，在经济方面，中国目前非常希望找到经济持续发展的新方式，巴西现在也是如此。因此，我们两国在发展目标上是一致的，都尽力发展自己的经济、社会，并在某种程度上寻求国民的政治支持。
其次，中国正在更多地参与国际政治事务。我认为在某种程度上，中国在寻求国内发展的同时，也在积极寻求世界其他国家对中国的支持，注意与自己邻国处理好关系。当然，这不容易。
巴西有自己对于中国的理解和看问题的角度。我认为，经济的繁荣可以某种程度上延缓国际安全问题。比如，对巴西来说，巴西不想介入中国的政治事务。巴西更想与中国确定经济议程而不是政治议程。地区问题应该由中国自己解决。巴西认为中国可以处理好与自己邻国的关系。
巴西在工业、农业、公共服务等等方面与中国有很好的往来联系。尽管在不同的部门、合作的方式有很多不同。比如，在农业部门，我们在很多方面与中国都有合作，中国对于低成本的产业非常感兴趣。中国经常从巴西进口便宜的农业产品，出口价格高的工业产品给巴西、阿根廷等拉美国家。我认为这是一种中国公司和拉丁美洲国家的贸易模式。
这些公司出口国家支持的产业来解决自己的问题，国家对于公司的这种帮助是重要的，但是也要适可而止。因为公司应该根据商业需求来进出口商品，不是根据政府的需求。政府不应该干扰公司之间的投资和交易。这是公司和商业伙伴之间的本质区别。处理不好会导致商业关系和国际关系的本质的冲突。政府应该通过介入解决这样的问题而不是相反。当然国际关系也并不可怕，这是可以协商加以解决的。还有其他因素需要考虑。有的时候，市场的因素是主要的考虑因素，有的时候，中国和其他拉丁美洲的小的国家的关系是主要考虑因素。 中国和巴西需要建立互惠的双赢机制
《南风窗》：你刚才说到的，我们也注意到对中国和拉美关系有一些议论。比如我们这里有不少学者把拉美称作“美国的后院”。商业、经济和政治似乎也不是那么好区分。
Becard：我想说的是中国和拉丁美洲国家的关系是国际贸易的关系。我们不会考虑国际安全。其实，我们应该更多地从文化议程、教育议程、政治议程进行国际交流。目前，我们这方面的交流不够，或许几年之后，会有大的改善。我不确定这对于中国是一个容易的选择。如你所说，不少人把拉丁美洲看作是“美国的后院”，尽管拉丁美洲的国家没有把自己当做是“美国的后院”。拉丁美洲的国家并不认为自己是美国事务的后援或特定的区域。
从这个角度来理解，如果中国对于拉丁美洲地区当中美国感兴趣的地区也产生兴趣的话，这并不仅仅是一个政治问题，也可以当作经济和商业的问题来考虑。因为中国想要成为世界的一极，中国就不会仅仅关注亚洲或一部分地区而是整个世界。拉丁美洲也应该是中国关注的一个地区。所以，拉丁美洲的大部分国家与中国的关系是取决于拉丁美洲的国家和中国自己，与其他国家无关。
《南风窗》：那么，从经济角度来说，中国和拉美包括和巴西的合作，你认为需要注意哪些问题？
Becard：为了保持经济增长和进入其他国家的市场，中国需要承担更多的国际经济责任。中国要实施许多的战略计划，这就需要很多资源，特别是发展中国家的资源。
在20世纪80年代和90年代，中国主要集中精力于自身经济的发展。从2000年开始，中国开始有能力走向世界。中国在拉丁美洲的国际贸易始于廉价的商品贸易。从2008年开始，中国开始在拉丁美洲的国家进行投资，比如巴西、阿根廷等。中国在巴西的矿业和原油业等行业进行投资，这对于中国的发展非常重要。所以，中国对于拉丁美洲的首要经济议程是什么呢？是原材料、原油、糖等等。中国对于拉丁美洲的商品的需求不像欧洲的国家那么的广泛。
拉丁美洲期待中国做什么呢？中国应该更广泛地展开商业贸易，中国不应该仅仅进口拉丁美洲国家的原材料、矿业等等。从这一角度，中国对于拉丁美洲的经济议程应该是进行基础设施的投资建设，因为中国有能力做这方面的事情。
接下来，中国与拉丁美洲的国家的贸易和投资需要考虑到环保因素、工人的因素和工作权利因素等等，当中国和巴西考虑建立“双赢”模式时，其他拉丁美洲的国家也可以遵循这样的模式。因为首先，从全球来看，许多钱投资到铁路上，许多地区的环境保护被这样的计划所破坏。尽管有很多投资方宣称，事情并不是如所说的那样，但是我们知道有些宣称不是真实的。
《南风窗》：从巴西的立场来说，如何看待和中国的关系？中国和巴西都属于“金砖国家”，“金砖国家”未来会怎样？
Becard：巴西的国际关系有一个很重要的原则，中国也有这样的原则，即不要依赖任何一个国家，要坚持独立自主。巴西不会依赖中国，也不会依赖任何欧洲的国家和美国。事实上，巴西希望拉丁美洲内部形成相互依赖的模式。阿根廷的总统选举出来后，他宣称就任后的第一件事情就是与巴西进行对话。这就意味着阿根廷要重新考虑自己在拉丁美洲的地区事务中的角色，比如重新考虑自己与巴西的关系。阿根廷的这一决定促使巴西也在考虑是否在自己的地区可以做得更多。
巴西与中国、印度、俄罗斯等等这些新兴金砖国家希望改变全球机制，我不是很确定这是否会起作用，他们认为需要参与更多的国际事务，改变国际政治领域的规则，但是，又不能影响他们自己国家的经济。巴西与中国认为全球的机制要包括发展中国家，发展中国家需要参与更多的国际事务。不过，我们都知道，想要改变世界的旧的格局非常困难。
我认为金砖国家需要思考与讨论发展的解决方式，这包括非常重要而成本又不是很高的议题，例如，如何解决水资源的问题？如何解决能源资源的问题？等等，这些关乎各个国家科学技术的发展，共同来寻求解决之道。
我认为，总的来说，这些国际关系都是非常重要的，也是很不容易处理的。这些议题会使得各个国家，尤其是中国需要考虑是否开始建立新的协商机制。所谓的协商机制，游戏的规则不是中国给予了什么，而是巴西要求了什么，反过来也一样。也就是说，中国和巴西需要建立互惠的双赢机制。比如，中国出口巴西的产品不仅仅是对中国的经济发展有利，也要对巴西的经济发展是有利的才行。
在我看来，巴西政府并没有关注应该关注的一些问题，在国际关系方面，现在是巴西的艰难时节。国内经济、国内腐败、国内的合法性等等，巴西政府需要面对和解决的国内事务很多。不过，中国与拉丁美洲的贸易不会停止，但是，有些国家应该获取更好的位置来应对压力，比如巴西需要比过去更加独立地获取与美国和中国这样的国家的贸易合作。
另一个方面是，中国在国际合作中不想有太多的风险。如果与一个国家的贸易越来越困难，中国就越不想与这个国家进行贸易合作。有许多国家想要获得中国的国债或者贷款，这会改变政治议程。借贷会导致经济的繁荣，但是借贷也有可能带来其他问题。 巴西和中国之间的外交政策不会发生大的变化
《南风窗》：中国想要和平崛起，不想让其他国家和地区感到是个威胁。在这样一个背景下，你认为中国需要采取什么措施才能真正实现和平崛起？
Becard：我很赞同和平崛起这个说法，但我认为这不会很容易。不仅仅我们拉丁美洲的国家在面对中国崛起，全世界的国家都面临这样的问题。我们更多地与中国进行经济方面的合作，而不是政治方面和国际安全方面的合作。所以，可以用国际法、国际协议，对话或外交等等方式来解决问题。因为如果国际安全非常重要的话，经济发展会成为障碍。如果中国和巴西有经济合作的冲突，可以用国际法或双方承认的协议来解决。
这是很有意思的，如果政策像是一个球的话，我们还是很倾向于踢给中国。过去十年，巴西政府有意地选择中国而不是其他国家。
巴西的政治中，政策偏向于经济的导向已经结束了。但是，我认为巴西和中国之间的外交政策不会发生大的变化。或许对于巴西来说，中国是最重要的合作伙伴，不是因为中国是亚洲最重要的国家是世界上最重要的国家之一，而是因为中国可以做一些其他国家无法做的事情。我们两个国家可以相互帮助。或许这种关于战略性合作伙伴的理解太过实际了，这是从巴西的角度对于中国的理解。
在巴西和中国两国之间有好多合作可以开展，比如，巴西有非常好的教育计划，为什么中国和巴西之间没有这方面的合作呢？
《南风窗》：许多西方学者认为中国比以前更强大了，中国会改变目前的世界格局。既然巴西是发展中国家，你认为中国参与目前的世界格局更好呢，还是改变目前的世界格局呢？
Becard：这是一个不好回答的问题。我认为中国在以某种方式参与目前的世界格局，例如，中国加入世贸组织，但是并不是改变世界贸易的规则。到目前为止，中国希望通过协商达成国际合作。将来，中国如何参与国际经济，我并不确定，这取决于世界的大环境。我不认为中国会使用强力改变世界经济格局，中国会适应世界经济格局，有新的国家进来，这个方式应该是非常好的。
中国如此独特，我认为事情不会向不好的方向发展。中国的目标是为了大家的利益，尽管改变其他国家的想法是很难的事情，但是中国应该寻求支持。比如，如果一个国家比另一个国家获得更多的支持，那么，这个国家就会更容易获得资金。这会使中国获得更多的订单。这是接下来中国正与世界贸易组织谈判的事情。
【关键词】 数据包络分析法； 基础设施； 规模效率； Malmqist指数
一、引言
基础设施投资的效率直接关系到国民经济能否高效、有序地进行。关于基础设施投资效率的研究文献最早出现于Aschauer在1989年发表的“Is Public Expenditure Productive?”作者用生产函数法着重从数据上分析探讨了基础设施投资对经济增长和社会生产率的作用，结论认为基础设施能很好地解释生产率提高和经济增长。此后相关研究不断增多，从这些研究的情况来看，针对具体的某一国家或地区进行基础设施研究已经成为一种趋势。近年来应用DEA的方法来研究基础设施投资绩效较为广泛，李忠富，李玉龙在《基于DEA方法的我国基础设施投资绩效评价：2003―2007年实证分析》中研究了我国基础设施投资效应，指出京津沪和边疆少数民族地区基础设施投资配置效率高，而中部省份的基础设施投资效率相对低。孙大海，陈建业则在其论文《上海市基础设施投入产出效率分析》中分析了地方基础设施投资产出效应，指出上海在基础设施的管理上是比较有效的。其他关于我国地方基础设施投资效应的研究就其样本地区的选择来看都集中在沿海地区，而对中部地区基础设施投资效率的文献较少。本文以基础设施投资系统是一个多目标多变量复杂的非线性、非平衡的开放系统，基础设施投资决策的重要目标就是用最小的投入和合理的结构达到最大的社会总产出为基本假设，运用基于非参数的DEA方法中的C2R模型，计算我国中部地区山西省2005―2009年的基础设施投资的绩效水平，从动态和静态两方面分析投资效率不佳的原因。
二、方法选用
本文所采用的DEA方法是一种使用数学规划模型来比较评价单元之间的相对效率，并对评价单元作出评价的参数分析方法，该方法最早由Farrle首次提出，后由著名的运筹学家Charnes，Cooper和Rhodes于1978年发展为C2R模型。从生产函数的角度看，该模型是用来研究具有多个输入，特别是具有多个输出的评价单元同时为“规模有效”与“技术有效”的十分理想的方法。1985年查恩斯、库伯、格拉尼、塞福德和斯图茨给出了用来研究评价单元间的“技术有效”性的C2GS2模型。之后相继演化出BC2、FG、ST等经典的模型。BC2模型是在C2R模型的基础上加入了一个限制条件，变为可变规模下的效率评价模型。基于研究的需要，本文采用了C2R模型。
三、基于DEA模型的实证分析
（一）数据指标的选取
1.输入指标的选取
有关基础设施的定义，随着社会的进步其内涵不断被丰富。根据陈共所著《财政学》教材的定义，基础设施的内涵有狭义和广义之分。狭义的基础设施是指经济社会活动的公共设施，主要包括交通运输、通信、水利、供电、机场、港口、桥梁和城市供排水、供气等。广义的基础设施，还包括提供无形产品和服务的科学、文化、教育、卫生等部门。根据1994年世界发展报告《为发展提供基础设施》，基础设施的投资包括物理基础设施投入和社会基础设施投入。其中物理基础设施投入又分为交通、通信、能源等；社会性基础设施又分为教育、社会保险与福利、文化与体育、科学研究及公共管理等设施。根据基础设施的定义，本文将基础设施分为如下行业：X1为电力、煤气及水的生产和供应业；X2为交通运输、仓储和邮政业；X3为信息传输、计算机服务和软件业；X4为水利、环境和公共设施管理业；X5为科研、技术服务和地质勘查业；X6为教育；X7为卫生、社会保障和社会福利业；X8为文化、体育和娱乐业。由于DEA方法要求决策单元的个数至少大于输入与产出指标的个数之和，所以本文将X5、X6、X7、X8四项合并成科教文卫一个大的指标。
2.输出指标的选取
根据财政学的相关原理，基础设施投资效率评价的内容应包括经济效益、社会效益和生态效益三大方面。作为公共工程，基础设施投资有明显的公共性，项目有可能经济效益低而社会效益高。可以在此基础上建立更复杂的输出指标衡量基础设施投资的效率。本文的研究只关注了基础设施投资的经济效益和社会效益，将输出指标分为Y1人均地区生产总值变化；Y2城市水平变化。人均地区生产总值变化是衡量基础设施投资绩效的经济指标，城市水平变化是衡量基础设施绩效的社会指标。
3.数据的获取
本文选取我国中部地区山西省的十一个地级市从2005―2009年5年间的基础设施投入与产出数据作为生产可能集。原始数据来源于山西统计年鉴、中国人口统计年鉴和山西各个地级市的统计年鉴。
（二）基于DEA的C2R模型的相对有效性分析及解释
利用DEAP Version2.1，将数据代入C2R模型，测得山西省各个城市的基础设施投资的有效性分析结果如表1所示。
结果显示2005―2009各年间的DEA有效单元数分别为4、4、3、6、4基本上呈平稳的状态，说明这11个城市的基础设施投资效率提高缓慢。从11个地区的均值来看，2005―2009各年间的均值分别为0.846、0.863、0.817、0.989、0.933，基本上呈上升状态。这说明最近5年，山西省基础设施投资对经济发展和城市化的推动作用，正在逐步提高。5年中一直都没有成为DEA有效的有长治、大同、临汾、晋中四个市相对无效率，表明基础设施的投入产出水平在生产可能性区域内，不在DEA前沿面上。而在5年中有5次DEA有效的地区有朔州市和吕梁市，表明这两个地方基础设施的投入产出水平在DEA前沿面上。从地理特点上看这两个地方分别位于山西的西北部和中部西侧，拥有丰富的自然资源和人文资源。DEA有效体现了这两个地方在基础设施资源配置方面得到了优化，应该成为其他地区在进行基础设施投资决策过程中的标杆。
需要关注的是作为山西省会的太原市在5年中只有2年成为DEA有效，这说明太原市在基础设施资源配置方面存在不合理的方面需要改进。
（三）基于DEA方法的Malmquist指数分析
表1说明的只是11个城市逐年的横向比较，由于DEA的有效性分析只是相对结果，其效率也是一种静态的，无法显示效率的动态变化过程，另外DEA分析方法也没有考虑技术变化对效率的影响。为了克服其带来的局限性，笔者将11个城市自2005―2009年5年间的55组基础设施投入与产出数据纳入到一起，组成一个新的生产可能集，应用C2R模型进行Malmquist指数分析样本地区基础设施投资生产率变化，分析计算结果如表2所示。
表2显示，2005―2009年山西省基础设施投资生产率平均变化指数为0.990＜1，表明基础设施投资效率整体水平逐年衰退。2005―2009年间太原市（1.054）和晋城市（1.059）的基础设施投资生产率平均变化指数分均大于1，表明这两个地方的基础设施投资效率呈现增长的趋势，应为其他地方效仿，而吕梁市（0.651）也是基础设施投资生产率最低的一个城市。
2005―2006年间11个地区的投资效率都出现效率倒退，其中阳泉的效率倒退现象最为严重。2006―2007年间，效率提高的地区包括朔州、太原、大同、吕梁、阳泉，其中朔州和太原的效率提高较为明显。忻州的投资效率倒退最为严重。2007―2008年间投资效率提高的城市增加为6个，包括太原、临汾、晋中、忻州、阳泉、晋城，只有太原和阳泉这两个地区是2006―2008年期间效率连续提高的城市，阳泉为从2005―2006年间投资效率倒退最严重的城市，在2007―2008年间一跃成为效率提高最多的城市。但由于这是相对效率的变化，因此，不能判断在此期间阳泉是投资效率最高的城市。此时吕梁市的基础设施投资效率倒退最大。只有2007―2008年的各地区生产率平均变化指数为1.688＞1，说明这一年期间基础设施投资效率都得到了提高。从2008―2009年间的数据看来，11个城市的投资效率都表现出倒退。此时吕梁市的基础设施投资效率倒退还是最大的。这一年间各地区生产率平均变化指数为0.761＜1，是5年间平均变化效率最低的一年，出现这一问题的原因主要在于金融危机对山西的影响。山西作为资源型省份，受国际金融危机影响更为明显，为了应对国际竞争山西省的很多企业进行了调整，经济出现了一定程度的下滑。
（四）山西省各地区投资效率变动原因分析
为了进一步分析产生上述效率变化的原因，本文将生产率变化指数进一步分解为技术效率指数和技术进步效率指数。计算结果如表3所示。
从表3可以看出：2005―2006年间，山西省朔州、吕梁2市保持了技术效率，大同、运城、临汾、忻州、晋城5市实现了技术效率的提高，这种技术效率的提高可能是由于基础设施建设施工组织管理水平的提高和运营管理水平的提高引起的。但是同期技术进步指数表现却不尽人意，11个城市的技术进步指数都小于1，说明这一年间山西省11个地区都没有采用先进的技术和科学的投资决策方法。
结合表2的malmquist指数来看，2005―2006年间11个城市的投资效率都出现效率倒退主要是由于缺乏先进的技术，管理上不存在问题。2006―2007年间技术效率保持不变的城市增加到3个，有朔州、吕梁、运城，技术效率提高的城市是太原、长治、大同，其他城市都略有所下降，但是对于技术进步来说，这一年间的技术进步提高很快，实现技术进步的城市有朔州、太原、大同、吕梁、晋中、阳泉、晋城，这种进步可能是投资决策方法变得更加科学，也可能是采用先进的技术导致施工水平的提高等等。结合malmquist指数来看，朔州、太原、大同、吕梁投资效率的提高则依赖于技术的进步和技术效率的提高，阳泉主要依赖技术的进步。2007―2008年间，技术效率指数有所好转，而技术进步指数有所下降，朔州、吕梁、运城保持了技术效率指数的不变，其余8个城市都实现了技术效率的提高，而所有城市都陷入了技术退步的困境中。其中太原、临汾、晋中、忻州、阳泉、晋城投资效率的提高主要依赖于技术效率的提高。2008―2009年间，技术效率指数和技术进步指数均不及上一年，保持技术效率不变的城市有朔州、吕梁、运城、晋城，只有忻州实现了技术效率的提高，而11个地区的技术进步指数都小于1。朔州、吕梁、运城、晋城、忻州投资效率的倒退是由于缺乏技术创新，而其他城市的投资效率倒退是由于缺乏技术创新和科学的管理。
朔州市、吕梁市、运城市五年间均保持了平稳的技术效率指数，总的来说，山西省城市基础设施投资效率较为低下，整体效率水平这5年期间形成倒U型，即2007―2008年间的投资效率增长情况最好，处于高峰。其他时间都比较低，这主要是由于缺乏技术。由此可见技术进步对投资效率的提高作用显著于技术效率，这说明山西省基础设施投资在投资决策技术和建设施工技术中应该及时地改进。政府应该重视基础设施投资配置技术，根据各年度基础设施投资环境变化从整体上推进整个生产技术前沿的变动，推进技术创新的作用。
四、结论
通过基于DEA的C2R模型的相对有效性分析可以看出，山西省基础设施投资整体效率低下，只有少数地区连续5年DEA相对有效率，而大部分地区5年中只有2年是相对有效率的，甚至5个地区连续5年从来都没有达到DEA相对有效率，这确实应该引起高度的重视。通过基于DEA方法的Malmquist指数分析可以看出，整体上看山西省的基础设施投资效率逐年衰退。其中既有城市基础设施投资管理体制陈旧、管理效率不高的问题，又有城市基础设施建设科技创新力量薄弱的问题。
【参考文献】
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【关键词】BOT 基础设施建设 西部开发
BOT投资方式首次出现在土耳其，由于这种方式适应了各国经济的需要，较好地解决了有关国家基础设施投资滞后的矛盾，加速了投资环境的改善，促进了经济的发展，因而受到发达国家和发展中国家的普遍欢迎。国际著名的英法海底隧道、悉尼港湾隧道、马来西亚南北高速公路、菲律宾PAGAILAO电站以及泰国南部装机566万线的电讯网络等项目，都是运用BOT方式的成功范例。1985年深圳沙角B厂是我国最早采用BOT投资方式的项目，其成功运作已获得政府的认可。{1}1995年经国家计委批准、由法国外商投资六亿多美元的广西来宾电厂B厂项目，是西部省区第一个BOT项目，该项目自1997年9月开工，2000年11月投入商业运营，至今运行良好。
一、BOT投资方式的解构
（一）BOT投资方式的概念释读
BOT是英文“build-operate-transfer”的缩写，即建设、经营、转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商（一般为国际财团），属于PPP（公共与私营合作）方式的一种；{2}是政府吸引商业资本、私人资本兴建公益性或营利性基础设施的一种新型的投融资形式,是包括大量金融活动在内的广义的投资方式,也被称为“公共工程特许权”。其运作方式一般是先由东道国政府与私人财团签订特许协议，规定将原属于东道国政府的基础设施的建设权以及运营权在一定期限内转让给私人财团，由私人财团负责融资、建设和运营，在取得收益后在规定限期内将该项目无偿转交给东道国政府。{3}BOT的概念，目前在国际上并没有形成公认的统一的标准化的定义且国际机构对其认识也各不相同。{4}我国国家计委、电力部、交通部1995年8月21日联合的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》规定：“本通知所称外商投资特许项目，是指外商建设――经营――移交的基础设施项目。政府通过特许协议，在规定的时间内，将项目授予外商为特许权项目成立的项目公司，由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满，项目公司将特许权项目的设施无偿移交给政府部门。”
（二）BOT投资方式的特点分析
1.以东道国政府的特许为前提。项目公司须与东道国政府签订特许协议，获得经营许可权。公路、铁路、机场、桥梁、隧道、港口、电站、水库、大坝、教育医疗卫生基础设施、环保设施、通讯设施等，这些基础设施在一国国民经济和社会发展中处于重要地位，直接关系到国家的发展和人民的生活。东道国政府对BOT项目要进行特别审查，通过与项目公司签订特许协议,授予其特许权。
2.以东道国的保证为基础。BOT项目投资额大，技术含量高，建设周期长，经营风险大，需要东道国提供相应的国家保证。国家保证是以保护投资者为目的，向外国投资者保证采取某种行动或不采取某种行动,或者当某种事态发生，某种措施改变而使投资者因此蒙受损失时，负责补偿其经济损失。
3.以风险分担为保障。一般而言，东道国政府在特许期间不承担风险，项目的全部或大部分风险由项目公司承担。承包商通过与东道国政府签订总承包合同，对项目实行一揽子总承包，然后将设计任务分包给咨询设计公司，施工任务分包给建筑公司，再聘请财务顾问公司负责资金筹措，聘请监理公司对整个工程进行监督管理。这样一来，随着整个工程建设任务被分解为多个投资主体，BOT项目的风险也就由多方承担。
4.项目产权有一定期限，期满收归东道国政府。项目公司在规定的时间之内进行项目建设、经营和管理，并以项目经营所得的收益偿还贷款，回收资金并赚取利润。BOT项目在运营期满时移交东道国政府。移交原则上是无偿的，不需要向作为业主的项目公司支付补偿金，这是东道国政府在项目中拥有的一项最重要的权益，也是BOT方式有别于其他外商直接投资方式的又一重要特征。
二、BOT投资方式在西部地区基础设施建设中必要性研究
目前，西部地区基础设施建设发展较缓慢。笔者对此原因做如下的分析。中央和地方政府对基础设施建设的投入资金额是有限的。国家财政对西部的资金投入力度虽然在不断扩大，但其投资力度相对于西部基础设施建设所需资金而言仍相距甚远，西部整体的发展水平较低,其基础设施建设的起点很低，设施很不完备，需要有大量的资金长期注入和驻留才能产生较理想的效果。另一方面，西部地区基础设施建设的资金利用率不太高，西部地区基础设施建设的融资渠道不畅通，资金利用效率较低。同时，商业银行为了避免死账，呆账的产生而不倾向西部基础设施建设大量地发放贷款。{5}
BOT融资的创新之处在于由私人部门(股份公司或合资企业) 承担基础设施项目的建设和经营，与由公共部门承担相比能取得更好的收益和更好的效率。基础设施项目由私营集团(外资)建设和经营，可以提高运作效率，保证建设和服务质量，打破长期以来基础设施由国家绝对垄断的局面，促使西部地区国有企业努力降低成本，加强技术和管理水平，增强自我发展能力。{6}可以引进国外先进技术，成套设备和管理经验。BOT项目公司为早日收回投资，还本付息并获得利润，必定要在基础设施建设和经营中尽量采用先进技术和管理方法，提高生产效率和经营业绩，增强项目的竞争能力。同时，西部也能获得良好的基础设施服务。
三、BOT方式在我国西部地区基础设施建设中注意事项探讨
在西部大开发中，政府投资有限，难以满足长期而巨额的西部基础设施投资需求。借鉴国内外有效经验，充分运用BOT方式引进投资参与西部大开发建设是西部地区明智而理想的一种选择。然而，BOT方式融资运作是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与部门多，前期工作时间长，花费大，融资成本高，采用BOT方式融资须慎重从事。根据我国国情和西部地区的实际情况，需要注意以下几个方面的问题：
（一）法律规范不完整
由于BOT在我国是一种新的融资方式，有关BOT的法律尚不健全，有些现行的法规部分与BOT的惯例做法有冲突的地方。我国关于BOT的法律文件只有1995年1月外经贸部颁发的《以BOT方式吸收外商投资相关问题的通知》（以下简称《通知1》），以及同年8月由国家计委、电力部、交通部联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（以下简称《通知2》）。而这两个《通知》的立法层次均属部门规章，与其他外商投资法律法规相比，法律效力较低，在内容上规定得也不够具体，难以操作。
鉴于上述情况，当务之急是改善西部地区BOT投资的法律环境。美、英、法等发达国家由于其法律体系较为完备，投资法律环境好，所以这些国家的BOT项目多适用其投资一般法；而运用BOT投融资较为成功的发展中国家一般都有BOT专项法，如菲律宾、巴西、柬埔寨、越南等国的BOT专项立法。我国是发展中国家，我国无专项的BOT法，仅有的几个部委规章法律位阶较低，条文内容简陋，透明度差，效力弱，有的甚至相互冲突。我国很有必要学习国外BOT立法成功经验并结合我国实际制订一部关于BOT投融资的专项法律，通过专门的法律形式把BOT的报批与招标程序，BOT项目的合同范本与BOT的运作规则等固定下来，单独立法，为西部采用BOT融资提供法律保障。{7}通过建立“BOT法”，能迅速有效解决我国BOT地方实践与中央规范性文件的冲突以及我国现行立法中影响BOT发展的法律障碍问题。依法建立相应的BOT主管机构，明确规定BOT方式运行的法律程序。
(二)政府管理方式及体制陈旧
在西部这样相对落后的地区，社会力量相对弱小，政府在西部开发中担负着领导和建设的双重责任。政府对社会发展的影响比任何单位、个人都要大。BOT投资参与西部基础设施建设从侧面考察了政府的政策与行为，正度工作的公正性，透明性，效率性以及服务水平有事重中之重。{8}政府应从审批型政府到核准型、掌舵型政府，为BOT的发展服好务。政府应提高公务人员的素质和专业知识水准，或者借助于中介组织弥补自身的信息和专业缺陷；建立统一的BOT协调机构，协调税收、外汇、管制机构之间的关系，为BOT的全过程提供一站式服务。建立合理的BOT行政流程，依据合同和绩效设计政府的行政流程，防止职能机构之间的推诿和扯皮；建立决策的咨询制度和参与制度，改变重大的基础设施项目领导决策随意的弊端，作到公共利益和民间资本利益的平衡；建立完善的BOT责任追究制度，做到决策权力与责任相一致，奖惩分明。
另外，政府应鼓励国内企业积极参与到西部BOT融资项目中。基础设施建设具有用户明确、需求稳定的特点，适合民营企业投资，且与外资企业相比，国内企业存在很多优势。
（三）政府保证缺乏
现行法律制约了BOT项目中的政府保证，打击了投资者的信心。BOT项目虽然使外国投资者有利可图，但由于项目本身的特点是其投资巨大且回报期长，风险要远远大于其他投资，这种风险往往来源于东道国的政治风险，因此外商都迫切需要得到东道国政府的保证。但我国《民法通则》规定,国家机关不能担任保证人；我国《担保法》也规定，国家机关不得为担保人。因此，这样的规定容易使外商认为政府部门不能为BOT项目做担保，从而丧失投资信心。{9}实际上，这是对政府保证和一般的民事担保的混同，使得投资者认为在中国进行投资的安全系数很小而放弃投资，阻碍了我国政府顺利运用BOT。在BOT项目中的政府保证就是一种承诺，即政府为确保其已同意建设的BOT项目建设的顺利进行，使私人投资者更具有投资的安全感而对项目公司的一种承诺。{10}为了加快西部地区基础设施建设，政府可以做出以下几方面的保证：项目的后勤保证（如保证项目的建设提供用地和以合理的价格提供原材料及能源等），不竞争保证，经营期保证，对项目在特许期之内不实行国有化活在国有化时给予补偿的保证，履约保证。在外汇方面，政府可以给予西部地区特殊的外汇支持。
（四）西部BOT项目专业人才缺乏
开展BOT项目投资、引资中有很多技术难关。例如，为了保证各方利益不受损失，项目需要多长时间能完成？建成后需要特许经营多长时间才能保持项目公司和政府利益不受损失？营运的收费问题如何平衡才能使项目公司和当地群众都满意？还有环境保护问题如何处理？诸多问题需要法律、财务和有关技术专家的参与才能得到妥善解决。BOT专业人才在西部地区的缺乏，急需政府政策的支持。这个问题不仅是西部地区开展BOT项目存在，需要各方专家帮助，就是整个大西部开发的各项建设项目都需要全国有关专家支持。{11}因此，国家可考虑成立一个西部开发专家咨询机构，帮助西部少走弯路，少交学费，提高效率和效益。
注释
{1}强利校.论BOT投资方式在我国基础设施建设中的价值.西部财会,2005年第2期35页.
{2}戴公兴.BOT项目运作手册.中国统计出版社,1997年版 23页.
{3}黄瑞.中国利用BOT法律问题的思考.武汉大学学报,2000年第3期45页.
{4}《世界银行1994年世界发展报告》认为，BOT是指私人合伙人或财团同意融资，建设某一基础设施并经营和维持一段时间，然后将该设施交给业主国政府和其他公权利代表。联合国国际贸易法委员会把BOT定义为：在一定时期内对基础设施项目进行筹资、建设、维护及运营的私有组织，此后所有权移交为公有。亚洲开发银行(ADB)把BOT定义为：项目公司计划、筹资和建设础设施项目，经所在国特许，在一定期限内经营项目，特许权利到期时，所有权移交给国家。
{5}徐蔚萌.BOT融资方式为西部基础设施建设注入新的动力.辽宁工学院院报,2002年第4卷第3期19页.
{6}刘刚宁,邓恂.利用BOT融资方式促进西部大开发.科技与管理,2005年第3期第6页.
{7}付春,罗海霞.在西部大开发中运用BOT融资方式的探讨.经济师,2002年第10期第103页.
{8}林海.西部投资环境的评价与建构.经济问题探索,2005年第4期第12页.
{9}沈刚.西部开发基础设施建设运用BOT投资方式的探索.前沿，2003年第6期第52页.
{10}王阳,苏玉环.西部大开发中应用BOT方式的法律障碍.重庆工商大学学报,2003年第4期第16页.
{11}马四海,杨秋林.我国政府推进BOT现状分析及其对策研究.产业与科技论坛,2008年第2期第168页.
参考文献
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