生态移民安置条件建议创新“光伏+”移民产业新模式 实现库区移民群众和村集体经济稳定增收

□向开林（怀化市库区移民事务中心党组书记、主任） 库区移民产业探索发展近二十年来，大多依靠单一的农业产业发展模式，投入大、风险大、效益低。为破解库区移民产业发展瓶颈，近年来，怀化市移民干部解放思想，大胆探索，抢抓光伏产业发展新机遇，有效整合资源，创新发展模式，强化政策保障，健全工作机制，走出了一条“光伏+”移民产业发展的新路子，实现了库区移民群众和村集体经济长期稳定增收。 一、抢抓机遇，强化政策保障 光伏发电是清洁能源，光伏产业是朝阳产业，国家政策支持，移民产业资金有保障，市场前景广阔。 抢抓政策机遇。近年来，随着能源结构的调整和清洁能源技术的飞速发展，光伏产业迎来了前所未有的发展机遇，光伏产业政策暖风频吹，为“光伏+”移民产业的发展注入强大动力。一方面，抢抓新能源政策利好。为实现碳达峰、碳中和的目标，国家和地方相继出台了一系列鼓励清洁能源建设的优惠政策与措施。2023年12月，湖南省发改委等3家单位联合下发《关于支持分布式光伏发展规范相关管理事项的通知》，鼓励地方各级政府牵头，利用党政机关、学校、医院、市政、文化、体育设施等公共建筑统筹建设分布式光伏电站，此类电站自用电量比例不作要求；各类产业园区要加大统筹力度，积极采取有效措施，加快推进园区内分布式光伏电站建设。2024年6月，中央、省相继出台新能源体系建设方面的指导性文件，要求因地制宜发展复合型光伏，加强土地集约化利用，推动分布式光伏与乡村振兴、产业、交通、建筑、新基建融合发展。另一方面，抢抓移民产业政策优势。“十四五”规划以来，中央明确要求移民资金从完善库区基础设施转向着力发展移民产业，从撒胡椒面转向集中资金做大做强移民产业。2021年7月，省水利厅下发《关于加强移民产业扶持的指导意见》指出“各县市区应将不低于50%的到县移民项目资金用于移民产业发展。强化产业引领，创建一批产业示范项目。积极发挥移民项目资金的杠杆作用，撬动部门涉农资金和社会资金投向移民产业项目”。农业农村部门对移民村的光伏产业项目，优先纳入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接项目库管理。电力部门对纳入乡村振兴项目的光伏产业予以大力支持，400千瓦以下光伏电站的接入系统（含变压器）由电力部门负责投资建设。“双碳”经济的发展，为“光伏+”移民产业的发展壮大，提供了坚实的政策保障。 抢抓市场机遇。我国已逐步进入工业化后期，工业结构优化升级，用电量占比较高的钢铁、建材等高载能行业增长放缓，而高技术及装备制造业用电量快速增长。绿色低碳转型成效显著，风电和太阳能发电合计装机规模已经超过煤电，水电和太阳能发电量快速增长。特别是随着太阳能、风能等可再生资源技术的不断成熟，其发电效率和经济性都得到了显著提升，清洁电力在电力市场中的竞争力日益增强，清洁电力服务经济发展的动能作用日益彰显。为推动库区移民产业转型升级，促进移民群众增收，我们把“光伏+”作为库区移民产业发展的突破口，于2023年2月在全市启动“光伏+”移民产业示范村建设，制定了三年行动方案，拟在全市13个县（市、区）200个移民村，建设总投资约2亿元，发电装机总量40兆瓦的分布式光伏电站，做大做强移民光伏产业。 2023年，我们在全市10个县市区45个村投入移民后扶资金5000万元，建设了总装机12.5兆瓦的分布式地面光伏电站。光伏产业发展开局良好，“三年行动”初战告捷，来势喜人。鉴于省发改委暂停全额上网分布式光伏电站项目的备案，同时大力支持、优先推进工商业屋顶分布式光伏电站建设，2024年初，我们顺势而为，及时调整工作部署，下发《关于进一步做好“光伏+”移民产业发展的通知》，要求各县（市、区）根据当地光照条件、产业政策等实际情况，抢占党政机关、学校、医院等公共屋顶资源，抢占工业园区标准化厂房及园区企业的屋顶资源，合作开发移民光伏产业。经过深入调研，发现怀化高新区拥有充足的屋顶资源，尚有35万平方米的屋顶可以利用，而且电价优、服务环境优，可以有效解决发展地面光伏面临的项目选址难、审批难、并网难等问题，并能实现“多方受益”，即移民村通过“飞地经济”模式，可获得10%以上的投资受益；园区能得到更多的电力保障，降低企业的生产成本，形成产业发展的“洼地”，可获得光伏电站建设期间工程造价3%以上的增值税和运营期间售电收入2%以上的企业所得税，园区企业能得到可观的售电效益。各县（市、区）党政机关、学校、医院、市政、文化、体育及工业园区等公共建筑设施均有闲置屋顶可以利用，屋顶光伏电站的市场前景向好。 二、因地制宜，创新发展模式 怀化有广袤的光伏建设资源，做大做强“光伏+”移民产业，大有可为。我们努力探索“资源整合、产业融合、村企联合”的“光伏+”移民产业发展模式，确保移民群众和移民村集体经济持续稳定增收。 打造“抱团取暖”模式。重点扶持以移民为主体的龙头企业、合作社等新型经营主体，深入推进“龙头企业+基地+移民”“合作社+基地+移民”“集体经济+基地+移民”等产业发展合作模式，有效解决移民“单打独斗、单枪匹马”式发展带来的风险，防止移民产业“小而散”“小而弱”的现象发生。2023年沅陵县投入移民产业扶持资金2560万元建设两个光伏电站，同时成立了24个重点村参与的光伏电站移民村经济联合社，制定了联合社章程，2.86万移民变“股民”，确保移民受益，壮大了移民村集体经济。 打造“飞地经济”模式。一方面，通过政府主导，协商利益分配模式，制定管理办法，让缺少资源和发展条件的移民村到有资源、有经验、有产业、有实力的非移民村发展“光伏+”移民产业，形成互补，共同受益，达到合作共赢。另一方面，整合有限的移民产业资金，投入政府主导的市、县产业投资公司和工业园区，签订投资入股和分红协议，明确产权，确保移民资金保值增值，不断壮大移民村集体经济发展。2024年，我们充分利用园区屋顶资源优势，主动与怀化高新区对接，签订了《怀化高新区移民光伏产业园建设框架协议》，引导各县（市、区）“光伏+”移民产业示范村建设项目落地园区。目前，已落实投资计划6000万元，在怀化高新区建设装机总量达15兆瓦的屋顶光伏电站。通过发挥园区集聚示范和“洼地”效应，把“光伏+”产业打造成移民长期稳定增收的支柱产业。 打造“立体开发”模式。用活用好国家发展清洁能源的利好政策，结合光伏产业和立体农业的优势，一改过来移民后扶产业单纯发展传统农业产业为一二三产业融合发展，积极探索“光伏+”的立体开发模式，既有“光伏+中药材种植”“光伏+茶园”，也有“光伏+养鱼”“光伏+工业企业”等等，提高移民后扶产业投资效益，实现经济效益、社会效益和生态效益的最大化。中方县桐木镇桐木村坚持多种经营，投入移民后扶资金200万元参与建设集“光伏+茶园+旅游+研学”于一体的农光互补开发项目，效益明显，仅光伏发电年回报率10%以上，实现了产业开发效益倍增与土地集约利用“双赢”。 三、把握关键，健全工作机制 为确保全市“光伏+”移民产业更好更快的落地发展，市委、市政府及时将“光伏+”移民产业示范村建设纳入全市重点项目，定期督查考核，强力推进。我们紧紧围绕项目建设、资金投入、利益分配等关键环节，创新思路，构建长效机制。 创新建设机制。过来发展移民产业的模式，大多是把产业发展资金以入股的形式交给企业，由企业负责项目建设、经营管理和分红。为防范风险，确保“光伏+”移民产业的建设效率和产业效益，我们将过来以企业为主体实施项目，改为由乡村为实施主体，坚持“四议两公开”，健全完善“市级统筹、县级管理、乡级配合、村级实施”的建设机制。具体来说，由市库区移民事务中心负责全市“光伏+”移民产业示范村建设的总协调、总调度，协调指导各移民村项目建设相关前期工作，包括发改备案、国土用地、电力并网、项目验收等相关工作；县库区移民事务中心负责资金筹措、计划下达、招投标、项目初验等项目建设管理工作；乡镇负责项目申报、协调用地、营商环境及监督村合作社收益分配等相关工作；村委会或村集体经济合作社作为项目主体，参与项目的具体实施和受益分配。 创新投入机制。坚持投入渠道多元化，投入保障常态化，投入机制长效化，确保“光伏+”移民产业发展拥有“源头活水”。各县（市、区）党委、政府积极创造条件，整合涉农资金，为“光伏+”移民产业发展提供有力保障。2023—2024年，全市整合移民后扶资金1.1亿元投入光伏产业。电力部门积极融入与服务乡村振兴战略，先后投入专项资金400余万元，支持移民光伏电站配套并网工程。 创新保障机制。我们全面推行“一证两协议”制度，即办理好“村集体出资证明”，从产权上明确光伏电站为村集体资产；签订“投资回报协议”，在收益上明确光伏电站的收入为村集体经济收入；签订“利益分配协议”，明确光伏发电收入的50%以上用于移民分红，增加移民收入。通过办理“一证两协议”，有效确保移民资金、资产的安全，维护了移民群众的合法权益。 创新分配机制。“光伏+”移民产业的发展，实现了库区移民群众和村集体经济长期稳定增收。一是集体经济持续发展壮大。2022年，芷江县三道坑镇千公牛村实施“光伏+”移民产业项目，投资148万元建设了4座光伏电站，年总发电量34.5万度，实现售电收入15.5万元。我们及时总结、推广芷江经验，在全市启动“光伏+”移民产业发展三年行动方案。2023年在全市10个县（市、区）45个移民村实施“光伏+”产业项目，年发电量达1100万度，年收入达500多万元。2024年在全市13个县（市、区）60个移民村实施“光伏+”产业项目，年发电量达1300万度，年收入达600多万元。到2025年底，将建成总装机40兆瓦的光伏电站，届时全市“光伏+”移民产业年发电量将达4500万度，年收入将超2000万元，200个移民村每村每年集体经济收入达10万元以上，可持续受益25年以上。二是库区移民长期稳定增收。按照“一证两协议”的要求，移民村集体光伏产业收入的50%用于移民分红。2023年全市光伏产业用于分红的资金达250余万元。预计2025年后，200个移民村近10万移民每人每年可享受100元以上的分红，且能持续受益25年以上。