人口志丨国际移民新趋势和中国的政策应对

传统上来看，国际移民存在以承担家庭生计的男性为主的特点。图为当地时间2021年11月17日，墨西哥韦拉克鲁斯州，准备穿过墨西哥前往美国的非法移民。 视觉中国 图 第七次全国人口普查（“七普”）结果显示:2020年居住在我国大陆的外籍人口达到85万人，在2010年基础上增加25万人，增幅达42%。 与2010年“六普”结果相比，“七普”结果显示，外籍人口的构成和经济社会特征发生了重要变化，如稳定居住的比例有所增加，女性人口比例有所增加，地区分布发生了改变，就业和定居人口占比大幅度上升。 鉴于外籍人口结构和经济社会特征发生重大变化，我国的国际移民管理面临更复杂的局面和更为重大的挑战。 在发达国家和地区，国际移民深刻影响了其政治、经济、文化和社会的方方面面：一方面，移民的引进有利于维持国家人口规模和结构的平衡，推动当地经济的发展，维持社会生产生活的有序进行；但是另一方面，不同文化背景的移民聚集在一起也带来了问题和挑战。因此，总结和梳理发达国家（地区）的经验和教训对于我国的移民管理具有重要的借鉴意义。 本文总结国际移民发展的新形势和新变化，讨论发达国家（地区）的移民政策出台的现实基础，以期对我国的移民政策制定提供支持。 一、国际移民人口基本形势 1. 国际移民规模稳定增长，三分之二集中居住在高收入国家 全球国际移民规模在20世纪后半叶经历了快速增长。1970年，全球国际移民规模为0.84亿人，到1995年达到1.61万人，增长了近一倍；2000年继续增长至1.73亿人（占世界人口2.8%）。进入新世纪以后，国际移民人口规模继续增长，到2020年达2.81亿人，在世纪初基础上增加近1亿人，已占世界人口3.6%。 虽然与许多国家的境内人口迁移频率相比，人口国际迁移的总体频率很低，但国际移民的来源地和目的地高度集中，三分之二的国际移民生活在20个高收入国家。而且从趋势上看，国际移民在接收国的集中程度越来越高，2020年，高收入国家常住居民中国际移民已占到15%，而2000年时这一比例仅为10%。经济收入高、就业机会多、社会福利好的国家对国际移民具有最强吸引力。 在主要移民国家中，美国接收了世界上最多的国际移民，出生在国外、居住在美国境内的国际居民从1970年的1200万人增加至2019年的5100万人，德国拥有全球第二大数量的国际移民（1700 万），紧随其后的为沙特阿拉伯（1300 万）、俄罗斯联邦（1200 万）和英国（900万）。 2. 国际移民以劳动年龄人口为主，前往发达国家（地区）的移民比发展中国家（地区）更“老” 从年龄结构来看，劳动年龄人口始终是国际移民的主力军。2020年，国际移民中20至64岁人口占74%（全球人口中这一比例仅为57%）。如果单纯考察新增移民，则更显“年轻”，18至29岁的青年劳动力是新增移民的主要组成部分。 相比于发展中国家（地区），发达国家（地区）的国际移民更为老化：2020年发达国家（地区）的国际移民人口中65岁及以上占比为10.2%，而发展中国家（地区）对应的比例仅为1.9%；发达国家（地区）国际迁移人口的年龄中位数为43.6，而发展中国家（地区）仅为34.1岁。 发达国家（地区）对高技能、高教育程度移民有较高选择性，而发展中国家（地区）对体力劳动者、低技能劳动者有较高选择性。此外，发展中国家（地区）难民的比例也较高。 综合上述因素，发达国家（地区）和发展中国家（地区）国际移民表现出来的年龄结构差异是不同类型的移民和不同人力资本禀赋特征的劳动者差异的体现。 3. 国际移民人口以男性为主，发达国家（地区）移民有女性化趋势 传统上来看，国际移民存在以承担家庭生计的男性为主的特点。2020年，国际移民人群中，男性占52%，女性占48%，男性略多于女性。如果仅考察国际移民中的劳动年龄人口，性别结构更为“男性化”：根据国际劳工组织2017年的统计资料，跨国迁移的劳动力中男性比例达到58%，男性比女性多2800万人；纵向比较来看，跨国迁移的劳动力中“男性化”程度在加重，2017年全球跨国迁移劳动力男性比例比2013年提高了2个百分点。 发达国家（地区）与发展中国家（地区）的性别结构存在差异。总体而言，在经济更发达的国家，国际移民的性别结构更平衡。2017年，中高收入国家的国际劳动力中女性占比为43%，如西欧、澳大利亚、加拿大、美国、加拿大等国家，女性劳动力比例都很高；但在最低收入国家，女性劳动力占比仅为3.4%，如西亚、非洲国家，男性劳动力显著多于女性，主要在于低收入国家在劳动力生产的需求上对男性需求更多。 4. 国际移民对人力资本有高度选择性，以高技能人群为主 从迁移规律来看，教育程度越高的人，发生国际迁移的概率越高。与国内迁移相比，实现国际迁移面临更大挑战，语言障碍、文化差异和制度壁垒都明显高于国内迁移。克服以上问题更依赖于迁移者所拥有的人力资本禀赋和经济社会资源的支持，较高教育程度的国际移民能更好地应对国际迁移的挑战。 国际上对高技能人才的竞争十分激烈，许多国家都颁发了具有吸引力的移民政策吸引“最好的和最聪明”的人。根据联合国2015年的统计，172个联合国成员国中有44%的国家明确有兴趣和意向吸引高技能国际移民。发达国家（地区）是高技能人才的竞争的主要阵营，经济合作与发展组织（OECD）国家中，有三分之二的已经颁布或正在颁布吸引高技能人才的移民政策。根据OECD国家的人口统计资料，2000至2010年间，具有大专以上学历的国际移民增加了70%，达3500万人。 二、国际移民流向新趋势 上文对国际移民趋势的分析主要基于移民存量的统计和研究资料。与存量统计指标不同，迁移流的变化更能反映近期的动态，揭示国际人口迁移变化的新趋势。下面，本文根据近年来国际移民迁移流的相关学术研究成果，总结分析国际移民流向呈现出一些新的趋势。 1. 非洲区域内部的跨国迁移已达到相当活跃的程度 自上世纪90年代以来，一些自然资源比较丰富、经济增长速度较快的发展中国家（地区）成为国际移民的新选择，非洲、亚洲等快速发展地区的国际人口迁移已经十分活跃。 非洲地区传统上被认为是跨洲际移民的输出区域，实际上，非洲内部各国之间的移民交换更为活跃。近几十年来，非洲人口自然增长迅速，但由于整体上非洲人口教育水平和健康水平较低，能实现跨越洲际迁移抵达欧洲、美洲地区发达国家（地区）的人口占比相对较小，非洲地区的移民大多在非洲区域以内进行跨国流动。2005至2010年间，东非国家之间的迁移流达到66.5万人，西非达到100万人，尤其在西非经济和货币联盟国家之间，迁移流异常活跃。 非洲人口生育率较高，人口增长潜力大，可以预计，未来随着非洲人口的教育和健康状况的持续提升，非洲人口实现更远距离迁移的能力会随之加强，未来从非洲迁移到其他洲的国际移民规模增长潜力很大。 2. 国际移民回流趋势加大 受2008年金融危机影响，很多发达国家（地区）经济进入低迷期，工作机会减少，失业率上升。另一方面，许多发展中国家（地区）出于经济发展的需要出台了吸引国际人才的政策，过去从发展中国家（地区）迁移到发达国家（地区）的跨国移民越来越多地回流到来源地。 美国学者Jonathan J. Azose 与其合作者对近年来全球迁移流的研究发现，有四分之一的迁移流属于回流，即回到自己的出生国，最大的回流迁移流为美国-墨西哥、阿联酋-印度、乌克兰-俄罗斯、印度-孟加拉。在未来几年，预计从美国回到中美洲和拉丁美洲的迁移、以及海湾国家回到南亚的迁移流将还会增加。 对回流趋势的关注具有重要的政策含义。发达国家（地区）移民政策的主要目的是弥补本国劳动力人口的不足，缓解老龄化的压力，国际移民回流现象的强化可能会影响到发达国家（地区）的劳动力市场平衡和经济增长。 3. 国际移民数量受新冠疫情影响出现下降 2020年，全球性的新冠疫情大流行病严重扰乱了人口的日常空间活动，国际迁移人口规模也一改过去长期增长的趋势，出现了短暂下降。根据联合国初步估计，2020年年中，国际移民存量至少减少了200万人，与2019年年中相比下降27%。与疫情大流行前相比，估计2021年，从高收入国家向低收入和中等收入国家的国际汇款会下降14%。 三、国际移民的现实基础：自发的可持续长期过程 在19世纪及以前，以美国的移民政策为典型代表，许多国家对国际移民普遍持开放的态度，虽然有针对特定族裔的歧视性规定，但都比较短暂，移民管理的重点是防止携传染病和有犯罪记录的人入境。到20世纪下半期，随着福利国家的兴起，区分本国公民和外国公民成为一种必要，因为公民身份和一系列重要的社会权利和福利绑定在一起，因此现代护照制度应运而生。 根据新古典经济学理论，人们做出迁移行为时会理性进行成本和收益分析，其目的是为了增加个人收益。在此逻辑下，国际劳动力的迁移倾向于被认为是暂时性的，一旦成本-收益方程发生变化，人们可能就会停止迁移，回流到来源地。 然而，基于欧洲的移民经验研究发现，当初作为短期劳工被引进的移民，随着居住年限的增加逐步改变了观念，倾向于向移民接受国的永久性居民转变。因此，经济因素以外的社会性因素开始被政策制定者和相关领域的学者所重视。 比较典型的社会性因素有两个方面。一方面是社会网络的影响，移民的不断涌入会在接受国形成移民社区和移民网络，当迁入国移民社区与迁出国的社区产生联系后，移民网络成为一种重要社会资本，在就业、住房和社会适应方面为新移民提供重要帮助，因此移民网络会吸引源源不断的新移民。另一方面是家庭收入风险分摊机制的影响，根据劳动力迁移的新经济学理论，迁移并不是个体行为，而是一个家庭决策，家庭成员的国际迁移可以通过拓展收入来源实现家庭风险分摊，这在农业收入风险较高地区尤为重要。 迁出国对劳工输出的依赖也会成为国际迁移自我持续机制的一部分。对一些欠发达国家（地区）而言，劳务输出带来的汇款已经成为本国国民经济的重要构成，对缓解本国失业、增加消费和促进国际投资都有积极的影响，有时甚至是重要的外交手段。因此，对劳务输出高度依赖的欠发达国家（地区）会在政策上鼓励劳务输出，在这些地方会逐渐形成一种迁移文化，激励人们持续不断地外出迁移。 与此同时，发达国家（地区）的经济和劳动力市场对国际移民也存在系统性的依赖。二元市场理论认为，尽管发达国家（地区）存在较高失业率，但仍然存在一些声望很低、本国居民不愿从事的职位，国际移民正好可以填补这些空缺，久而久之，发达国家（地区）一些特定的职位与移民（尤其是新移民）产生了密切的关联，形成劳动力市场分割和移民就业聚集。对发达国家（地区）资方来说，雇佣新移民和非法移民更具有灵活性，在经济低迷的时候可以以更低的成本裁员，控制人力成本，保持资本收益。 尽管发达国家（地区）强化了对移民准入的管制，但近几十年来的经验表明，一国国际移民形势很难被其政策所左右，移民政策往往难以实现其宣称的效果。 实际上，国际移民的发展是一个复杂的过程，影响因素既涉及到经济、社会、政治和外交等各个层面，也依赖于接受国和输出国的结构性因素，移民国家试图通过移民政策实现特定的目标，例如控制非法移民、选择特定类型的移民，是极其困难的。 四、对中国的政策启示 总的来说，当代的移民制度关注选择而不是数量。移民政策涉及一系列复杂的政策和制度设计，通常会根据公民身份、年龄、性别、技能、工作机会和收入等标准，同时鼓励和阻止特定群体的迁徙。 实证研究表明，基于积分系统或职业短缺名单等的移民政策，可以成功影响技术移民的技能构成而不是数量。另外，技能选择性的政策，并不能够吸引高技术的移民，但是在过滤或阻止低技能工人进入方面有一定的作用。在确定哪些移民可以优先获得合法的移民和定居机会方面，政策越来越遵循经济上的功利性和基于阶层（教育、经济以及家庭背景）的逻辑。当代移民政策的目的不是管制移民的数量，而是提高国家的能力，控制谁被允许移民。因此，移民制度往往作为“过滤器”而不是“水龙头”发挥作用。 与发达国家全球范围的大规模移民相比，我国的国际移民规模及发展处在快速变化期，但在全球化进程的进一步推进和我国在新时代经济社会快速发展的背景下，预计未来我国的国际移民规模会继续大规模增长。 我国从法律意义上来说是非移民国家，但由于经济发展和社会交往的需求，大量的外国人将进入我国学习，工作，居住或生活。所以，我国“十四五”规划和2035年远景目标规划纲要明确要求：“完善外籍高端人才和专业人才来华工作、科研、交流的停居留政策，完善外国人在华永久居留制度，探索建立技术移民制度。健全薪酬福利、子女教育、社会保障、税收优惠等制度，为海外科学家在华工作提供具有国际竞争力和吸引力的环境”。 鉴于发达国家（地区）的经验，我们国家在制定外国人入境、居留、工作和管理的相关法律、法规、条例时，需结合我国自身的真实需求，恰当引入优秀的、对我国社会经济良好运行有积极作用的外国公民。 因此，一方面，加强对入境外国人员的筛查和筛选是必须的。同时，面对世界日益激烈的国际竞争，在人才政策上，应当采取更加积极和开放的政策，吸引更多国外人才及海外华人华侨归国，投身到新时代中国特色社会主义现代化建设当中来。 （本文原题“国际移民最新趋势和政策应对”，原载《人口学刊》2021年第6期。由作者进行大量删节，具体技术细节请参考原文。经授权刊用。）