尚旭东
自实行家庭承包经营制度以来，党中央、国务院一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策，先后两次延长承包期限，不断健全相关制度体系，依法维护农民承包土地的各项权利。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，今年中央一号文件提出“启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点”（以下简称“二轮延包整省试点”）。这是继去年中央一号文件要求“研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见”后，中央对二轮延包工作作出的又一重要部署，彰显出中央对做好二轮延包工作分阶段、分步骤实施的统筹考虑，是进一步完善农村土地承包经营制度，充分保障农民土地承包权益的具体体现，为有序推开二轮延包试点工作提供了政策指引。
为何要启动实施二轮延包整省试点工作
第二轮土地承包到期后再延长30年，是党中央、国务院作出的重大决策。2020年以来，中央农办、农业农村部先后组织了4批次延包试点。试点从村民小组起步，逐步扩大到行政村、乡镇和整县（市、区），通过前期试点，探索了延包路径，缓解了人地矛盾，促进了农业发展和农村稳定，促进了农业适度规模经营发展，为乡村振兴奠定了坚实基础。同时，试点地区密切关注工作中出现的新情况新问题，研究解决可能出现的矛盾纠纷，引导农民依法理性表达利益诉求，保障了农民权益，促进了农村社会和谐稳定。2024年，有些省份承包合同迎来集中到期，有的省份今明两年绝大多数农户的承包地到期，有些农村土地确权登记颁证工作完成较早的省份，已经具备了开展整省试点的可能。在已经开展试点的省份中，聚焦集中到期且条件相对较好的省份开展整省试点，条件成熟、时机具备，能够第一时间回应广大农民群众的期盼。
启动实施二轮延包整省试点的总体要求
启动实施二轮延包整省试点，总的要求是坚持“四个原则”底线、守住“五个不得”红线。“四个原则”的底线是：坚持集体所有制不动摇，充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，不断探索和丰富农村土地集体所有制的有效实现形式；坚持农户家庭承包经营，农村集体土地由本集体经济组织内农民家庭承包，农户承包地要保持稳定；坚持农民主体地位，把选择权交给农民，充分发挥其主动性和创造性，鼓励农民集体在法律政策范围内因地制宜探索延包具体路径和办法，不搞“一刀切”；坚持维护农村社会稳定，尊重历史、照顾现实，统筹考虑、循序渐进，科学合理安排进度，健全矛盾纠纷调处机制，保持农村社会稳定安宁。守住“五个不得”的红线，即：集体经济组织不得打破原集体土地所有权的界限在全村范围内搞平均承包；发包方及其他经济组织和个人不得违法调整农户承包地，不得强行收回农户承包地搞“反租倒包”；集体经济组织不得违背法律规定新增机动地；集体经济组织不得违背农民意愿强行搞“确权确股不确地”；集体经济组织不得回避纠纷矛盾，搞“一延了之”。
实施整省试点需要把握的关键政策问题
通过前期试点，延包工作面临的关键问题已基本聚焦。下一步启动实施整省试点，需要处理好以下几个方面的关键政策问题。一是把握好大稳定与小调整的关系。延包应坚持总体顺延，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。二是关于五保户、非本集体经济组织成员承包地的处置。“五保户”等家庭成员全部消亡的，应属于消亡农户，其承包地应由集体收回重新发包，或者将发包收益分配给无地少地农户，体现承包地公平属性和社会保障功能。户内人员消亡和其他成员全部转变为公职人员等非集体经济组织成员的，由农民集体讨论决定，可以继续耕种，也可以收回集体。三是对于外嫁女等特殊群体承包权益的保护。整省试点中要充分保障出嫁、离婚、丧偶妇女和入赘婿等群体的知情权、参与权，避免“两头空”、防止“两头占”。四是关于机动地和开荒地的处置。依法收回、主动交回的承包地和机动地，原则上应用于解决无地少地农户需求；开荒地不纳入机动地管理，应在解决土地所有权属和地类问题前提下，由集体经济组织全体成员决议决定集体土地上的开荒耕地的处置方式。五是对于确权确股不确地的把握。延包要坚持确权到户到地，不得违背农民意愿行政推动确权确股不确地，也不得简单以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。
启动实施二轮延包整省试点是中央部署的一项重大政治任务，是关系到上千万户承包农户土地权益保护的一件大事。试点地区应严格按照国家法律和中央文件精神，切实加强工作指导，积极探索方法路径，研究解决突出问题，结合本地实际扎实推进试点工作平稳有序实施。
（作者系农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室主任）
