发达国家乡村贫困与反贫困战略研究——以美国为例

【摘　要】在贫困和反贫困问题上，全球学界和政策界往往将目光集中在发展中国家，特别是撒哈拉南部非洲那样极度落后地区，忽略发达国家，特别是这些国家的乡村地区。即使是美国这样的超级富裕国家，乡村贫困问题依然相对严重并有永久化趋势。最低工资标准、适度的贫困线和社会福利制度是美国反贫困最成功的政策工具。殖民拓荒传统、种族主义遗产、经济和产业重构、国内外移民趋势、新自由主义主导下的社会经济政策等造就或加剧乡村贫困。但以农业政策代替乡村政策以及缺乏针对性的乡村减贫战略尤为致命。 【关键词】反贫困；发达国家；社会政策 引论 贫困问题与反贫困斗争在国际社会和政策界获得越来越多的关注，甚至占据主流话语。[1]事实上，自1981年以来，全球极端贫困发生率以及贫困人口的绝对数量均在持续下降。[2]2000年，透过千年发展目标峰会及其设定的千年发展目标，各国政府承诺到2015年将贫困和饥饿人口减半。但正是在此之前的1990年代，自由市场思想取得垄断地位，世界经济经历金融和技术引领下的空前繁荣，且多少惠及到穷国。因此，在设置千年发展议程和目标时，人们坚信减贫无需质疑经济政策正统和收入分配；摆脱贫困的唯一出路就是经济增长；最要紧的是提高穷人的收入水平而不是平等，追求平等可能会损害效率并最终削弱增长。因此，与贫困紧密相关的不平等问题、不平等维度在全球发展和反贫困政策中基本被忽略掉，政策与决策界更多关注绝对、极端贫困。一旦绝对贫困消除或下降，人们就不再关注收入分配的两极分化。事实上，贫困或富有与人们在财富创造过程中的社会关系密切相关，因而与资源、禀赋、机会、权力、地位等方面的不平等密切相关。[3]研究还表明，未来克服或消除贫困，高度不平等社会比平等社会需要更高的增长水平，增长与平等之间不存在折中或妥协。不平等越严重，增长带来的收益越集中于少数精英群体或部门；穷人要么被剥夺市场机会，要么缺少从增长获益的资源。[4,5,6,7] 国际社会应对全球绝对贫困（日均收入等于或少于1.25美元）所采取的措施和评价办法往往会掩盖低收入国家的真实贫困状况和程度，也会忽略发达和新兴经济体的贫困群体。一些国家宣称已经实现千年发展计划的减贫目标，但从多个维度观察，其诸多平民百姓仍然深陷贫困泥潭。[8] 的确，联合国2014年千年发展目标报告高调宣布，全球贫困人口减半的目标已经提前实现。这主要应归功于中国和印度以及其他东亚人口大国（如马来西亚、印度尼西亚）近几十年来的工业化和经济高速增长。尽管如此，全球仍然有超过7亿人生活在1.25美元的贫困线以下；如果将这条贫困线附近的人口纳入其中，数量将超过20亿。[9]不仅如此，非洲，特别是下撒哈拉非洲的贫困发生率依然超过50%，南亚的贫困发生率也维持在高位。如果按照世界银行的研究将贫困线调整至2美元，贫困率和贫困人口的数量将大大攀升。特别令人关注甚至多少令人怀疑的是，新兴经济体和部分低收入国家当今的增长模式和水平是否足以将贫困率和贫困人口的数量消减至发达国家的水平，也就是说，贫困不再用绝对水平而是相对水平来衡量。 在贫困的城乡分布上，从全球特别是发展中国家来看，乡村和乡村人口成为贫困主体，详见图1。不仅如此，按照目前的趋势，直到2035年，全球乡村贫困人口的比例都不会下降到50%以下。[10]在大多数发展中国家，乡村地区的致贫概率和贫困程度都要大于城市。部分国家城乡贫困率差异见图2。 图1 2002年贫困人口中乡村人口占比（%） 图2 部分国家贫困率的城乡差异（%） Besley和Cord指出，乡村过于依赖自然资源维持生计，低人口密度和地理限制，非正式经济，文化和语言差异以及性别角色等，更具脆弱性，更少弹性，抗风险能力弱，这是乡村易于陷入贫困且难以复苏的主因。他因此相信，制定并实施乡村减贫战略十分迫切。[11] 联合国、世界银行、国际货币基金组织、发达国家的援助机构以及发展研究学界，过去数十年来一直将关注重点放在那些极度贫困国家，包括乡村地区，提出各种假说和解决方案。但我们也许不必一直将贫困及反贫困研究局限于欠发达的低收入国家和地区，而是也应该回过头来观察发达国家的乡村（相对）贫困与反贫困战略？这也许对学界理解和认识贫困与不平等的深层关系有所助益，对发展中国家和新兴经济体解决乡村贫困问题具有全新的启示和借鉴。本文选择全球最大、最发达国家美国为例探讨这个问题。[12] 一、美国乡村与乡村贫困 （一）美国的贫困线与贫困问题 美国没有严格的城乡之分。按照美国人口普查统计局的界定，依据人口集中度将全美分为都市区与非都市区，其中都市区（县）面积约占25%，非都市区（县）占75%。社会学家在讨论相关问题时，通常将非都市区称为乡村，都市区称为城市。约有15%—20%的美国人生活居住在乡村地区，其余80%—85%则属于城市居民。但这与中国的农村与城市之分差别很大。其中特别需要注意：一是乡村人口绝大多数不是农民，全美仅有2%左右的人口从事农业劳动或以农业为生，因此乡村不等于农村；二是城乡人口流动是双向而非单向的，国际和国内移民流向乡村地区已成为大趋势，这甚至成为美国乡村贫困永久化的成因之一。 美国是全球最强大最富有的国家。但是美国社会的贫困率也一直偏高。我们来看看1990年、2000年、2010年三个年份的城乡贫困发生率，详见表1。如此高的贫困率主要源于发达国家与发展中国家（以及世界银行、联合国等国际组织）对贫困的定义及其标准的差异。发展中国家以及国际组织确定的贫困乃是绝对、极度贫困，在此标准之下人类生存将变得十分困难乃至不可能。国际上按照购买力平价（purchasing-powerparity，ppp）计算的日均收入，并参照世界上最贫穷的15个国家贫困人口生活标准测算出的最基本标准，这个标准在1990年确定为1美元，2008年调整为1.25美元，2015年世界银行建议调整为1.9美元。也有专家建议，中国、巴西等新兴经济体的贫困线标准应当设定在2美元或以上。因此，按照世界银行的标准计算的是绝对贫困或极端贫困发生率或人口数。而对欧美发达国家而言，通常使用相对贫困线标准，或者是以相对较高的生活标准确定的贫困线。对发达国家而言，贫困最终是一个规范概念（normative concept），而不是统计概念；[13]人们如果不参照随时代变迁、随地域而不同、随群体而各异的社会规范，就无法准确界定贫困。[14]但所有情形下的参照点都是某个所有社会成员都应当达到的最低生活标准。虽然构成生活标准的要素包括文化的、政治的和社会的各种考量和算计，但最常见的还是用经济福利或经济状况（economicwell-being，）来表述。最低生活标准或贫困门槛的概念既可以从主观又可以从客观来解读和实施。贫困的规范属性使我们可以将其视为一个最低值，绝不允许任何一个社会成员生活在此标准之下。这似乎意味着有一个为所有社会成员认可的最低生活标准。这一绝对标准或门槛的实质是基本需求，通常是指物质需求，要么用收入要么用消费来度量；社会发展阶段、程度不同，这个标准或门槛就会不同。 表1 美国贫困线及分城乡计算的贫困发生率 注：数据来源美国人口调查局（UnitedStatesCensusBureau）官方网站。 这种有关贫困线的思路源于19世纪与20世纪之交的英国，美国经济学家和统计学家莫利·奥珊斯基（MollieOrshansky，1915-2006）在20世纪60年代（1963-1965）该国发起反贫困战争时期参照相同思路和逻辑确立起美国的贫困门槛———奥珊斯基贫困线。如今，美国官方将贫困线标准设定为能够提供足够营养的恰当膳食开销的三倍。[15]具体到各家各户的贫困门槛将因应家庭规模、子女数量、户主的年龄和性别，以及是否有农业住宅等做出调整，一共有48个标准或门槛。[16]学者和政策界为了观察和研究社会贫困的深度和广度，还会以贫困线的125%和50%各划一条线，以计算贫困及处于贫困线附近的人口数量，以及处于贫困线低端的人口数量，进而研究贫困人口本身的分布和结构，也可以由此考虑并防范有一部分边缘人口随时可能陷入贫困（跌入贫困线以下）。这一点与欧盟国家有些不同。欧盟国家已经趋向于用一国收入中位数（线）的50%-60%作为贫困线标准，那是真正的相对贫困标准。 （二）美国的乡村贫困 今天，美国是一个高度城市化，甚至是后城市化的国家，城市化率约为83%，另有约17%的美国人居住在乡村。但在1860年代以前，美国还是一个农业社会。1860年，美国城市人口接近20%，1920年首次超过50%，基本完成城市化，进入城市社会；1990年代末，美国城市人口达到80%，进入完全城市化社会。[17][18]城市化前美国人的贫困为经济发展水平制约所致，二战后美国开始进入快速城市化和经济空前繁荣阶段，成为全球最富裕国家，此时美国的贫困率依然居高不下，引起科学界和政策界的反思和批判，但多数研究和政策措施指向中心城区贫民。人口少且分散的乡村贫困发生率一直高于国家平均水平，却不受各界重视。幸运的是1960年代初开始，社会学家，特别是来自美国乡村社会学会和全美乡村研究委员会的社会学家对乡村发展和乡村贫困的关注和呼吁得到一些政策界的响应，乡村贫困问题受到社会关注。根据美国乡村社会学会长期跟踪研究，该国乡村贫困主要表现在如下几个方面：[19] 第一，美国乡村贫困发生率在20世纪50年代末期高达近34%，经历1960年代反贫困战争（Waron Poverty），快速消减到1970年代初期的15%左右。这表明10余年的反贫困战争取得巨大成就，贫困率下降超过一半。但自此以后直至今天，全美乡村贫困发生率稳定在15%左右，其中还在20世纪80年代初期至中期、20世纪90年代初期以及2010年至今有过三次反弹，其中20世纪80年代中期一度接近20%。 第二，贫困发生率与经济增长周期高度负相关，但城乡变迁趋势不同步：在经济衰退期，城市贫困率率先上升，而在经济复苏期，城市贫困率也率先下降，乡村总是滞后于城市。 第三，按照居住地划分，郊区贫困率最低，大约为乡村的50%；中心城区（内城）在20世纪70年代之前要远远低于乡村，但经过反贫困战争之后二者的差异在1973年消除，1975年以后还时常高于乡村。然而作为整体，城乡贫困率的差距经历1960年代的消减之后趋于稳定，乡村长期高于城市的格局没有发生根本变化。 第四，按照地理划分，乡村贫困最集中、最严重的区域为南部和西部，特别是南方———在1990年代初期，收入低于贫困线的乡村黑人大约有97%生活在南方，而且那里的乡村黑人贫困率（约40.8%）要大大高于生活在内城的黑人（约33.8%）。事实上，如果将全美划分为四个地理区域，那么南方持续为美国贫困率最高地区，西部次之，东北部最低（2014年四个区域的贫困率分别为东北部12.6%、中西部13%、西部15.2%、南部16.5%）。[20] 第五，所有年龄组中儿童贫困率最高。随着人们进入工作年龄，贫困率大幅下降，到了65岁及以上又会轻微上升。美国1981—2014年各年龄组贫困率及其变化趋势见图3。城乡对比，2010年乡村美国儿童贫困率为24.4%，高于都市区的21.6%。[21]儿童贫困，特别是乡村儿童贫困一直是美国面临的一大挑战，也是美国乡村难以摆脱持久贫困和不利局面的根源之一，因为在贫困中成长起来的孩子不仅短期遭遇磨难，更有可能成年后无法成为高效率员工、合格父母和积极参与的公民[22]（OHare，2009：3）。 图3 1981—2014年美国各年龄组贫困率 注：根据美国人口普查局网站各年份数据整理。 第六，贫困在种族和族群之间的分布差异明显。2014年，非拉丁裔白人的贫困率为10%，为所有族群中最低；黑人为26.2%，为所有族群中最高；拉丁裔为23.6%，为次高；亚洲裔为12%，处于次低水平。这与以地理分布、城乡居住、职业类别等变量测度所得结果相互印证。 第七，贫困率随着教育水平提升而显著下降。2014年全美25岁及以上人口中各种教育程度的贫困率见图4。相对应的是，乡村美国的整体教育水平和获取年限均要低于都市区。这是乡村贫困的一个重要解释变量或因子。 第八，贫困率对就业状况十分敏感。按照美国的就业状况划分，任何一个年份全职者贫困率最低，其次是兼职或业余工作者，再次是失业者，最高者为劳工市场之外的人口。以2014年为例，18—64岁劳动年龄人口贫困率为13.5%，所有职工（workers）贫困率为6.9%，全职员工为3%，兼职者为15.9%，失业一周以上者为33.7%。乡村贫困很大一部分原因是乡村的就业状况不如都市区。长期以来，乡村美国的就业率一直低于都市区，2009年乡村失业率达到了过去25年来未曾遇到过的9.8%这样的高水平，同期都市区为8.7%。但近年来，全球在职贫困在悄然增长，这在美国乡村尤为突出。 此外，贫困还与性别、婚姻状况有关。离异、单亲家庭等贫困率较高，女性较男性贫困率要高，如2014年已婚夫妇贫困率为6.2%，单亲母亲家庭为30.6%，单亲父亲家庭为15.7%。近年来，美国乡村单亲母亲家庭增长较快，助推乡村贫困率上升。 美国人口普查局还测量计算出贫困深度（depth of poverty）或程度，指标为收入赤字（incomedeficit）人数、收入盈余（incomesurplus）人数及占比。其中收入赤字是指统计单元（个人或家庭）的收入低于贫困线标准（门槛），一般计算低于这个门槛50%的人数及占比；收入盈余是指收入高于这个门槛，一般计算高于25%、50%、100%的人数及其占比。收入赤字者越多，占比越高，贫困深度越大；属于收入盈余的人数和占比越高，表明处于贫困线附近的人口越多，可能返贫的人数就越大，贫困深度越高。2014年，全美收入低于贫困线标准50%、125%、150%和200%的人口占比分别为6.6%，19.4%，24.1%和33.4%，其中黑人分别为12%、32.5%、38.2%、49.3%。这表明，黑人的贫困深度要大大高于美国的平均水平。由于在教育和收入水平方面乡村都低于都市区，黑人和拉丁裔移民（及后裔）又大多集中在乡村，特别是南部和西部乡村，这些乡村地方和人口的贫困深度要大大高于都市区，特别是东北部的都市区。 图4 教育水平与贫困率（2014） 注：根据美国人口普查局网站数据整理。 （三）美国反贫困历史进程 贫困和不公既是经济社会动荡的因，也是经济社会发展停滞和失序的果；无论是过去的工农起义还是落后国家的革命和战争，以及今天的恐怖主义和分裂主义，都有这个带有根本性的因和果。美国1930年代的经济危机其实就是由于当时占社会大多数的普通群体收入太低又缺乏足够的社会福利和社会保障，社会总体陷入贫困而造成生产相对过剩。因此，反贫困一直是现当代世界各国政府和社会面临的最大挑战。 学术界对美国的反贫困历程划分有不同意见，因而有不同阶段划分。如果以政府大规模介入及介入方式（力度等）为标志或标准划界，似乎可以分为三个阶段。第一阶段以1930年代经济危机爆发为诱因，罗斯福新政为标志和起点；第二阶段以1960年代的社会运动为诱因，约翰逊向贫困开战为标志；第三阶段以1970年代末福利国家危机为诱因，1980年代里根和1990年代克林顿福利改革为标志。 第一阶段：托底。1929—1933年间发生的资本主义发展史上波及范围最广、打击最为沉重的世界经济危机始于美国，终于罗斯福新政。危机爆发时正是胡佛总统执政第一年，他及其执政团队的应对措施主要指向维持并扩大生产规模；提高道路、桥梁和公共建筑支出；提高关税以保护国内市场；冻结债务保障欧洲国家购买力以刺激国内生产；为大公司提供援助等。但不到一年，这些政策就彻底破产。危机以及胡佛救市政策失败的原因之一被取而代之的罗斯福找到：富裕的国家与贫困的社会（大多数）之间的矛盾。因此，他把希望重新寄托在那些压在经济金字塔底层、被人遗忘的人们身上。罗斯福“百日新政”及其随后的一系列改革覆盖经济社会各个层面。其中最得民心并且得到后续各界政府继承的政策中就有社会救济托底、最低工资标准和社会保障体系建设等这些具有减贫性质的改革措施。这些改革措施和政策保障了美国国内需求，推动经济的恢复和发展，也与随后推出和实施的凯恩斯主义经济社会政策体系一脉相承[23]。 第二阶段：保全。20世纪60年代的美国社会正处在由工业社会向后工业社会转型的历史时期。第二次世界大战之后，美国经济飞速发展，从1945年到1970年代初近30年间，国民生产总值年平均增长近3.6%，其中1955年至1969年间的年平均增长率超过4%，经济实力的迅速增强将美国带入物质空前丰富的“丰裕社会”。1946—1964年间，美国共有7590多万婴儿出生，约占美国目前总人口的三分之一。到60年代，“婴儿潮”一代逐步步入高等学校的大门，从小养尊处优长大的孩子们逐渐发现自己所处的社会有那么多的矛盾和问题，主要包括种族歧视和种族隔离、贫困、越战等。丰裕社会与社会分化并存，导致权利受到剥夺的少数族裔、妇女和青年学生等众多群体群起抗争，并由此爆发一系列社会运动，包括民权运动、青年学生运动、反战运动、妇女争取权利运动等。在这样的大背景下，1963年11月接替遇刺身亡的肯尼迪出任美国总统的约翰逊不久后就提出建设“伟大社会”的宏伟蓝图。1964年约翰逊总统在多次演说宣称：美国不仅有机会走向一个富裕和强大的社会，更要努力走向一个伟大的社会。为实现这一目标，国会通过包括“向贫困宣战”“保障民权”及医疗卫生等方面的立法四百多项，将战后美国的社会改革推到一个前所未有的新高峰。“伟大社会”中最具雄心、也最有争议的内容就是“终结贫困”的倡议。肯尼迪一直在思考怎样用国家的力量对抗贫困，而约翰逊曾在德克萨斯州感受到墨西哥裔美国人的极端贫穷。因此，约翰逊在担任总统首月就发起“针对贫困的无条件的战争”，致力于帮助陷入饥饿和剥削的美国人摆脱困境。“反贫困之战”最有效行动便是出台《1964年经济机会法》，成立经济机会局（Office of Economic Opportunity，简称OEO），监管一系列以社区为单位的反贫困项目。这一系列行动表明，立法和行政当局已经达成共识：对付贫困最好的办法不是仅仅给穷人们钱，而是要通过教育、职业培训、社区开发来完善和提升他们自身的人力资本和发展能力。1965年，约翰逊政府制定出美国历史上第一个贫困线，以4口之家的非农业家庭为基准，规定税后收入3223美元以下的皆为贫困家庭，有权获得政府资助。这个标准高于当时世界上其他发达国家。特别值得一提的是，约翰逊总统还在1966年成立了一个“全美乡村贫困咨询委员会”，专门关注这一相对隐秘的问题，探讨其原因和后果，提供可能的解决办法和建议。[24] 第三阶段：改革。约翰逊政府的一系列福利保障计划大大增加政府的开支，并且增长势头锐不可当，以至于成为沉重的财政负担。这些福利制度本身的一些弊端也开始暴露并受到许多指责和批评，如挥霍和浪费，福利依赖，为获得享受资格夫妻离异导致单亲家庭增长等。因此，1980年当选的里根总统支持国会通过法案削减政府在几乎所有社会保障计划和项目上的开支，包括对老人、遗属和残疾人的社会保障计划、医疗保险和医疗补助计划、未成年子女的贫困家庭的救助计划、食品券计划、学校的免费和低价午餐计划等等。这是一场旨在加强对享受社会福利保障援助的资格限制，促使政府援助和个人自助相结合为目的社会福利保障制度的改革，使得有资格享受社会保障待遇的人数和能够领到的各种形式的救济款都大大减少，因而贫困人数和贫困人口比例在实施福利改革的最初几年呈明显上升态势。克林顿总统1996年以后的新福利改革基本精神和要求沿袭里根时代福利改革的基本思路，即把参加工作、积极寻求工作机会作为享受福利援助的重要资格和条件，以刺激福利受益者逐步摆脱福利依赖[25]。 这个时期，美国社会福利和减贫政策举措中有两项成效尤为突出并受到世界推崇：1996年颁布实施《个人责任和工作机会协调法》，为改变贫困人口不愿工作形成的“福利依赖”，将受益面最大且联邦资金安排最多的AFDC项目（对抚养子女的家庭补助项目）改为附有工作条件要求的TANF项目（贫困家庭临时援助项目），这项改革被高度赞誉为“最成功的福利改革”；1975年引入（当时层面尚较低）、到20世纪90年代初期成为美国税收与社会生活重要内容的“（劳动或经营）所得税抵免”（Earned Income Tax Credit，EITC），被证明是一项具有一定创新性（后被一些欧洲国家借鉴引进），鼓励低收入家庭透过工作、经营等途径创造财富摆脱贫困的有效措施。 二、乡村反贫困及其效果 贫困可能源于个体因素，也可能源于结构性、制度下因素，因此，减贫或消除贫困措施也可以有两类：针对个体的微观政策、计划和项目；针对制度或宏观经济社会政策的制度变革或新安排。面对贫困在空间、区域和族群的不均衡分布，又有靶向疗法性质的族群扶持政策和区域振兴计划。美国鲜有特别针对乡村贫困的政策、计划和项目，但由于乡村贫困相对集中，又与其他致贫问题（如族群、移民、教育、产业结构等）交织在一起，很多政策其实对乡村的减贫效果更为显著[26]。 （一）增长作为减贫策略需要有前提条件 2000年代早期，世界银行一项颇具影响力的研究声称，增长有利于穷人。因此，促进增长政策应当居于任何减贫战略的核心。[27]也有学者认定，经济增长是最强有力的减贫工具；从历史上看，没有任何其他事情比经济增长更能使社会改善其成员，包括穷人的生活境遇和机会。[28]这些结论主要指向发展中国家。但有学者系统研究欧美二十个最富裕国家经济增长与处于收入低端群体的收入改善情况，[29]结果表明，大多数情况下，经济增长的确提升穷人家庭的收入水平，水涨船高的规律适用于发达国家，但这是有条件的，即有相应的社会政策匹配。如果没有适当的社会政策，这种经济增长就不会渗漏到贫困阶层。美国就是这种情况。肯沃西和本特尔[30]仔细统计分析1979—2007年近30年美国处于最底层的10%家庭中户主年龄在25—59岁税前转移支付前（pretransfer-pretax）家庭市场收入的数据和变化情况（因应家庭规模和通货膨胀进行必要调整）发现：这个时期美国人均GDP持续稳定增长，由约26000美元增长至约48000美元（2007年不变价），但低端收入家庭市场收入除稍有波动之外几乎长期停滞不前。 为什么会这样呢？他们的观点是，增长要渗漏或涓滴到低收入阶层只有三条途径：工作时数增长、时薪增长以及政府转移支付增长；但除1990年代末期，美国的经济增长没有化为底层劳动人口工作时数和时薪增长；自1970年代开始，美国减贫政策发生逆转，将希望寄托在就业上，相信就算时薪和政府福利停滞不前，经济增长仍然可以透过创造工作和增加工作时数实现减贫。这并非异想天开，但结果基本上是令人失望的。因为这个时期发达国家已经进入后工业时期，经济增长主要在高端服务业和制造业，创造出的大多是相对适合中产阶层的就业岗位，对低端劳动人口来说属于“无工作岗位的增长”。事实上，有些发达国家如瑞典、丹麦、挪威、荷兰、爱尔兰等，经济增长能够促成底层群体收入增长，主要得益于决策者透过更为慷慨的转移支付将经济增长的果实转交到这些人手里。在1990年代中期到晚期，美国也出现过底层群体收入随经济增长而上升，主因也是拜“（劳动或经营）所得税抵免”（Earned Income Tax Credit，EITC）慷慨增长所赐。美国和其他发达国家正反两方面的经验教训提示我们，使用社会政策直接提升和改善贫困人口的收入和生活水平最为有效和助益。 （二）社会保障与社会福利最直接有效 从“罗斯福新政”到约翰逊总统“伟大社会”，再到里根、克林顿、布什和奥巴马执政时期的社会福利保障制度改革，途中尽管历经数次经济波动甚至经济危机，但美国政府在加大社会保障和社会福利投入方面却是一贯的，只是在方式、项目类别等方面进行调整和完善，竭力让这种投入更加精准、更加有效，积极促进低收入家庭提升人力资本、劳动市场竞争力和参与率。经过80多年的实践探索和不断修正，被证明科学有效且被保留下来的主要有如下几个方面的制度安排： 1.社会保险类援助 主要包括老人、遗属、残疾人的健康保险（OASDHI），医疗照顾项目（Medicare，专门针对65岁以上的老人的医疗照顾计划），失业救济（UnemploymentCompensation）等，其中前两项计划受益人虽然需要交纳一定工资比例的基金或费用，但领取的救助或花费的医疗费均大大超过其所交纳或支付的，而失业救济虽然主要来自本人工作期间按月交纳的失业救济信用基金，但也有互助性质，一些地方还有政府补贴。 2.一般性社会救助 包括未成年子女家庭的援助（AFDC，1996年修改为附有工作条件要求的TANF项目，即贫困家庭临时援助项目），食品券计划（Food Stamps Program），老人、盲人等丧失劳动能力的人的援助项目（SST），一般公众援助（GPA）。 3.实物及服务形式的援助项目 包括对贫困家庭的住房捐助、医疗补助、免费就业训练，免费提供法律诉讼服务（仅限于民事诉讼），为老人提供修建房屋、领养和照看孩子的法律手续的服务，为贫困家庭的子女提供免费午餐，给经济困难的大学生提供低息和无息贷款等等。 4.开端计划 “开端计划”（HeadStartProject）始于1965年，是约翰逊总统“向贫困开战”和“伟大社会”建设的产物，是美国联邦政府迄今为止规模最大的早期儿童发展项目。该项目主要包括儿童教育发展、健康服务、社会服务、家长参与服务四项内容，其服务对象主要是低收入家庭4-6岁的儿童，总体目标是要增强低收入家庭儿童的社会竞争力。自推行以来至2009年，开端计划已为2700万名儿童提供服务。2010年的总结报告显示，每位儿童可获得7600美元的资助，有效保证了低收入家庭子女的受教育机会，在消除贫困的恶性循环和代际传递方面发挥积极作用。[31] 美国人口普查局对部分社会保障和社会福利项目的减贫作用进行年度评估。2014年的数据表明，社会保险（social security）可以降低所有年龄段人口6.8%的贫困率；最显著效果体现在65岁及以上老年人口，可将这个年龄段人口的贫困率由41.6%降低到10%；对18岁以下年龄群体效果最不显著，仅降低1.5个百分点。联邦所得税抵免（EITC）可以降低总体贫困率1.8个百分点，对18岁以下人口最显著，可降低4.2个百分点，对65岁及以上群体几乎没有影响。食物劵可以降低总体贫困率1.2%，对18岁以下人口影响最显著，为2.1个百分点，失业保险补偿影响最为轻微，仅降低总贫困率0.1%。 （三）区域发展 从1930年代罗斯福新政开始，美国就实施一系列针对贫困落后地区的区域援助发展计划。1933年美国政府根据“新政”中的有关法案，成立著名的“田纳西河流域管理委员会”（TVA）负责田纳西河流域和密西西比河中下游流域的援助开发，使该地区经济发展得到极大改善，后因保守主义经济思潮影响而中止。 1965年5月宣布实施针对失业高企和经济落后地区的“地区再开发法”，但因效果不理想而广受诟病。同年，美国政府又连续颁布实施两项新法令，一个是取代“地区再开发法”的“公共工程和经济开发法”（EDA），以援助那些严重或持续高失业地区，或因关键企业倒闭引起的失业率突然上升地区，或是中等家庭收入不到全国平均水平的40%的区域；另一个是“阿巴拉契亚区域开发法”，并据此成立联邦政府和州政府合作管理机构“阿巴拉契亚区域委员会”（ARC），负责阿巴拉契亚山区这个横跨美国13个州、失业率高、人均收入和受教育水平偏低的广大区域的援助开发，援助重点先是公路建设，10年之后重点转向教育、卫生等基础设施建设。1965年-1976年，由于计划成功实施，该区域人均国民收入增长一倍，人口外流趋势得到逆转，但改善幅度大的多限于少数几个城市地区。 1993年8月，里根政府的“联邦受援区和受援社区法案”获得国会通过，成为美国第一部系统解决不发达地区发展问题的法规，主要针对以下几个问题：部分地区特别是乡村地区面临严重挑战；乡村劳动生产率下滑，乡村资源变化致使乡村就业萎缩；贫困地区人口增长较快但年轻劳动力外流严重；一些地区存在历史遗留的贫困问题。该法案主要想要解决受援地区财富分配不均问题，为受援区创造更多经济和就业机会，努力让受援区选择自主发展方式摆脱困境。1994年全美先后批准6个城市受援地区、3个乡村受援地区以及65个城市受援社区和30个乡村受援社区。[32] 2013年美国开始实施“希望区”项目，再次尝试解决区域贫困问题，即在全美选择20个“集中连片贫困”地区，由联邦健康与人类服务部、农业部、教育部、交通部等12个机构牵头，通过公开竞争方式分三批按10年期限进行专项扶持，以打造美国区域反贫困的“希望区”。2015年4月，全美已分两批划定13个希望区。[33] 三、乡村贫困的根源 贫困，特别是乡村贫困决不是一个问题，而是很多问题，是诸多因素聚合共振的结果。[34]社会科学界大致将贫困归因为两大类：贫困人口和家庭的社会人口及经济属性或特征约束；社区、劳工市场、地区、国家乃至世界的宏观结构和制度安排。也就是致贫的个体变量和结构变量。虽然的确有部分居民因为个人的身体、心智等原因陷入贫困，但很多贫困人口的社会人口特征（如教育水平）都是源于国家体制和制度及其历史演变（如种族制度和种族主义）。国家减贫政策的重点也应该是那些受结构性因素制约而暂时致贫或处于贫困边缘的各个群体，着力点在于协助他们摆脱这些限制自主脱贫。 （一）农业现代化与经济结构转型 研究显示，收入和贫困与就业状况的关系最为直接和紧密。美国乡村社会学会的定期研究证明，乡村美国的失业率一直高于都市区，贫困率也是如此；同时，贫困问题之城乡差异还体现在“在职贫困”（working povertyorin-workpoverty）的情况乡村比都市区严重，乡村穷人比都市区穷人更有可能从事全职工作。[35] 这显然与美国乡村经济社会发展阶段及其与之相关的经济结构（产业结构）有关。正是乡村美国的经济结构和产业类型决定着其居民可以选择的工作结构（work structure）。农业曾经是美国的经济主体和命脉，农业现代化曾经由国家极力推动和倡导，特别是1860-1930年这个历史时期，农业得以高速发展并基本实现现代化。其结果是耕地快速兼并集中，农业人口大幅下降，大量农业从业人员被挤出农业就业市场。但制造业依然集中在都市区，乡村工业一直不发达，随着经济全球化，本来就不多的乡村工业以至于都市区的工业纷纷向低成本区域（国家）转移；随着退休和老龄人口向乡村转移以及休闲产业兴起，照料、护理、旅游接待等服务业日渐壮大并成为乡村主体性经济活动，这也是美国乡村非农居民主要的职业选择。与都市区居民相比，乡村居民很少有机会找到科技创新、金融服务和高端制造等高阶职业，除了农场主家庭，乡村居民大多从事低端服务业（护理照料、旅游接待、商业零售等）、农产品加工业等，即使家庭中有一个全职工作的成员，其收入也可能低于贫困线标准。 （二）忽视乡村的经济社会政策 早在1920年代初期，美国已经基本实现城市化，1990年代则成为高度成熟的都市化发达国家。大多数美国人不是居住在都市区就是居住在大城市周边，最易观察到的是中心城区（内城）的贫困问题。相对而言，乡村人口分散，穷人及其贫困状况难以被主流社会感知和呈现。因此，美国公众一般视贫困为都市问题而非乡村问题。 由于历史和传统的原因，美国虽然是发达工业国甚至已进入后工业社会，但农耕原教旨主义（agrarianfundamentalism）在美国政策界盛行，由政府（农业部）官员、国会代表和农业利益集团构成的农业政策铁三角（farmpolicyirontriangle）非常有力地掌控美国农业和乡村地区经济社会政策的话语权，并成功地将农业政策混同于乡村政策。事实上，美国联邦政府从来没有过真正意义上的乡村政策，也从来没有采取有针对性的实质性措施根除乡村贫困的根源，1960年代及1970年代初期乡村贫困率大幅下降是当时美国新经济社会政策组合（特别是社会凯恩斯主义）的成果，有点出乎意料。一旦政策转向（或改革），其下滑趋势就终止了。可以说，在有效满足或应对广泛的乡村需要方面，美国政府及其治理制度要么无所作为，要么无能为力。人们甚至预言，在不远的将来，这种状况不会有大的改变，也不会有重大意义的乡村政策出台。（1） 与其他发达国家相比，从1980年代至现时代，虽然历经波澜，总体上美国经济发展相对稳健，但减贫效果却一直不如一些欧洲国家。主要原因在于一方面向穷人提供的转移支付没有随经济增长而提升，因而涓滴效应越来越不显著；另一方面，美国的福利制度改革，包括未成年子女家庭援助（AFDC）改革为附有工作条件要求和期限的贫困家庭临时援助（TANF），提升“（劳动或经营）所得税抵免”（EITC）政策强度等，对于难以找到工作或好工作的乡村居民更难有资格获得。研究显示，受福利制度改革、贫困的污名化和乡村熟人社会文化规范影响，乡村居民比城市居民更少、更难，也更不愿意依赖公共救助收入为生，只能更多地挣钱养家。[36][37] （三）不平等加剧贫困 如引言所述，贫困与不平等其实关系十分紧密，可谓如影相随。但一些国家的政策界似乎有意视而不见，甚至认为适度不平等有助于经济增长和社会发展。衡量一个国家或地区收入不平等的通用指标是基尼系数。那么，基尼系数与贫困发生率是否有对应关系呢？我们将美国1981-2014年的基尼系数与贫困率共置一图中来观察。图5显示，这三十四年中，美国的基尼系数总趋势是上升的，由1981年的0.406攀升到了2014年的0.48；贫困发生率则在11.3%（2000年）—15.2%（1983年）之间波动。这应该是美国政府采取一系列减贫和社会福利政策增加低收入阶层的收入，抵消贫富分化造成的贫困率上升。事实上，在发达国家中，美国一贯地最为相信市场力量、坚持新自由主义积极促进（activation）原则，也一贯坚持有限福利、全面托底、严定资格、鼓励劳工市场参与的扶贫减贫思路。美国也因此成为坚持按照绝对贫困的标准划定贫困线的最富裕国家。Kenworthy的研究[38]也印证美国是全球二十个最富裕国家中贫富分化较为严重的国家之一。这可能是它的贫困率多年来很难降下来的根源之一。 图5 不平等与贫困的相关性 注：数据来源于美国人口普查局网站。为了便于与贫困率比较，基尼系数由小数（如0.40）改为百分数数值（40）。 （四）劣势空间迭加城乡人口迁移的马太效应 根据美国人口普查局的定义，都市区与非都市区（乡村）的主要判定依据便是人口密度，乡村相对城市就是低密度人口区域，人口不仅少而且分散。正是人口稀少，各种公共服务和基础设施建设因为没有规模效应而失去经济合理性，即使是公益性服务和设施，也大多集中在人口稠密的都市区和郊区带。这是全球共同现象，美国亦如此。这种空间劣势制约乡村的经济社会发展，包括教育、医疗卫生、就业、娱乐、公共交通（通达性）等公共服务相比都市区明显不足，产业有限，经济活动不活跃，使得收入来源有限，水平不高。与地理上偏僻和人口稀少相联系的优势是乡村生态环境优良，生活成本较低。 美国乡村的这种特点引发独特的人口流动，加剧美国很多乡村社区的贫困。乡村具有良好教育水平兼具雄心及梦想的年轻人持续外流到都市区寻找更大发展机会和空间，造成“人才外流”（brain-drain），而且受人才外流影响最为严重的正是那些本已处于最不利境地的乡村社区：劳工市场和经济越是糟糕，越有可能失去更有天赋和进取心的年轻人，只剩下老人和教育水平低下的居民留下。2000年—2009年，美国人口增长9.2%，而乡村社区仅增长2%，人才外流成为衰退和贫困乡村社区特别严重的社会问题。[39,40,41] 与此同时，流入贫困乡村社区的内迁移民根本无法改善社区命运。虽然一些乡村社区的确有可以部分抵消人才外流和人口流失影响的移民进入，但新进者其实大多不同于那些离开的优势居民。他们多数是来寻找低廉住房和生活成本的穷人，有可能汲取原本就不丰裕的教育和社会服务资源；他们更少参与社区生活，使乡村社区社会问题越来越多但解决问题的能力却越来越低。[42]特别值得注意的是，美国西部和西南部的乡村社区一直吸引着大量来自拉丁美洲和墨西哥的移民从事农业、食品加工、建筑及其他行业的工作。这些为工作而来的移民并不能改善乡村的贫困状况，也不能避免移民本身陷入贫困，因为留给他们的大多是农业和服务业中那些劳动强度大、劳动报酬低的岗位。更糟糕的是，这类移民向贫困乡村社区的流动和聚集有可能正在将其中一些地方转化为“乡村贫民窟”（ruralghettos），这只会阻碍而不是促进美国社会的融合。[43][44] 四、结论与讨论 （一）发达国家与发展中国家、同一个国家在不同发展阶段需要不同的社会政策和减贫战略 无论是学界还是世界银行、联合国等国际组织近年来越来越相信，包括中国在内的东亚发展主义模式（developmental model，以经济发展为中心，强大的政府力量等）在减贫特别是消减乡村贫困方面卓有成效，并且对世界减贫做出突出贡献。中国自然是减贫的主体力量，但像马来西亚这样的国家同样取得巨大进步，其贫困率由1970年的49.3%快速下降至2000年的5.1%，比其计划提前10年并超额完成。马来西亚在减贫方面的巨大成功起码得益于两大因素：经济持续高水平增长以及相对顺利的结构转型；适时制定和实施减贫的巨大社会工程（新经济政策，NEP，重点和特色是追求伴有分配要求的增长（growth with distribution））。[45]这也得益于经济全球化带来的产业转移。因为发达工业国家劳动密集型（低端）产业转向发展中国家，为广大的贫困和低技能乡村人口提供相对本地区、相对过去、相对农业生产更高收入的职业机会。经过一个强劲的初始发展时期，特别是当这个国家或地区达到或接近中等发达水平，生产要素价格上升，资本和产业有可能再次转移时，不仅经济增长速度会趋缓，减贫效果也会放缓。发达工业国家或后工业国家的一般制造业大多已经转移，伴随经济复苏或增长的往往是中高端产业，对处于贫困或贫困边缘的群体（特别是乡村居民）来说，这也许就是“无关职位的增长”（jobless growth）。如美国1980年代和1990年代就业率持续增长，但这根本无法转化为低收入阶层更高就业率、更多工作时数、更高时薪，也就无法提升底层群体的市场收入。如果没有作为收入再分配手段的社会政策介入，透过政府转移支付的途径产生涓滴效应，经济增长就不会有减贫效果。美国的情况正是如此。这说明，经济增长对发达国家和发展中国家有不同的减贫作用，需要不同的政策组合；要持续消减贫困，特别是乡村贫困，国家在不同发展阶段要有不同的经济社会发展政策。 （二）国家和地区的贫困状况和反贫困战略取决于由经济政策、社会政策以及政治和制度背景（语境）组成的“三联体”（triad） 泰克（1）在讨论马来西亚的经济增长和减贫战略时特别指出，处于该国经济转型和减贫核心的是以下因素的复杂结合：国家发展战略，国家主导下的社会工程和社会政策，国内和全球市场力量，社会压力以及制度变迁。我认为还有其他重要因素，包括思想文化传统（自由主义、保守主义或社会主义）、执政党与政治体制、劳工市场结构、社会发展阶段（欠发达国家、新兴经济体或发达国家）等都有重要影响。相比于美国，欧洲有更强的劳工力量和工会组织，成功的左翼政党和社会正义思潮，更有利于底层的政治制度等，因此就会有更有利于底层社会和减贫的社会政治环境和制度政策安排。美国受新自由主义和古典经济学理论影响深远，劳工力量和组织日渐消解，乡村更少劳工力量的联合，政党右倾化，城市导向的社会环境，极度崇尚自由市场经济，这些都不利于慷慨的社会政策和减贫措施出台，相对高企的贫困发生率特别是乡村贫困恒久化就可以理解和解释的。 （三）源于地理空间和结构性因素的乡村永久贫困只有适当的经济社会政策组合才能有效化解 美国的确是全球最为富裕、最为发达的国家，除地理空间特征外，其乡村和乡村贫困与一般发展中国家显著不同，也与欧洲福利国家有很大区别。例如，与殖民和拓荒相关的农耕原教旨主义，影响深远的南部种族主义与种族歧视遗产，与新自由主义和市场原教旨主义相关的劳工市场去管制、工人权利保障和工会组织弱化、福利制度改革以及穷人污名化，与全球化相关的乡村去工业化、产业重构和劳工市场女性化，等等，这些都受一个国家特有的历史文化传统、经济社会政治环境和结构制约，仅仅依靠不断收紧的社会福利制度肯定效果不彰。有美国社会学家强烈批评美国政府在根除乡村贫困方面无所作为，决策者和具体政策制定者没有用心寻找和应用有效良方去舒缓城乡贫困，更没有采取有力措施满足乡村多种多样的需要。（2）因此，除农业政策外，还必须制定和实施符合乡村美国地理空间特色、经济社会结构、种族聚集和文化传统的发展政策、规划、计划和项目；从外部输入更多资源投资乡村社区经济、基础设施和公共服务，为乡村居民提供更美好生活的资源和机会；特别需要在乡村社区尤其是贫困乡村社区发展中极力争取吸纳低收入阶层参与社会、制度和政治权力网络，保障其在政策、规划和项目中的话语权，强化他们在塑造自己社区未来的意愿和能力；辅之以指向那些毫无市场参与能力群体（老弱病残孕幼）的精准靶向疗法和专项，最终使乡村社区及其居民逐步自主摆脱贫困陷阱。（3）但这样一种前景并不明朗甚至有些渺茫。 罗尔斯在其《正义论》指出，收入和财富的平等分配最为公平；46实验研究发现，许多人相信正义必然要求有一个适用所有人的生活标准；（5）弗里德曼的研究结论是，当人们看到自己的生活优于前人时，会变得更容忍、更慷慨、更具参与性、更愿意致力于民主与良政。（6）因此，在富裕和日渐富裕的国家，我们无法证明底层群体的生活水准停滞不前是公平正义的；生活在这样的国家，无论城乡居民，都应该有一个相对令人满意或至少可以接受的生活标准，而且应该随经济增长不断向上修正。也就是说，我们需要一个随经济社会发展同步上升的保障线。在反贫困方面，美国具有普遍意义的成功经验可能有三条：最低工资标准，符合经济社会发展水平的贫困线标准，不断改革完善的福利制度体系。但由于缺乏系统而又有针对性的乡村发展政策和乡村减贫战略，它的乡村贫困不仅走向聚集而且有永久化趋势。这种教训值得世界各国深刻反思。 注释： [1]Bangura,Y.2015.Developmental Pathways to Poverty Reduction.In Y.Bangura(ed),Developmental Pathways to Poverty Reduction.Basingstoke:Palgrave Macmillan. 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[9]UNDP.2014.Human Development Report:Sustaining Human Progress:Reducing Vulnerabilities and Building Resilience.New York:UNDP. [10]Ravallion,M.2000.Monitoring Targeting Performance when Decentralized Allocations to the Poor are Unobserved.World Bank Economic Review,14(2):31-48. [11]Besley,T.and J.Cord.(eds).2007.Delivering on the Promise of Pro-poor Growth:Insights and Lessons from Country Experiences.Washington,D.C.:The World Bank. [12]这并不是说美国贫困及反贫困战略无人关注或研究。事实上,即使是在中国,美国贫困问题的研究还是相当丰富的。只是大多数研究都会将其与对中国的启示直接联系起来。本研究基本上限于发达国家,以研究美国为主。 [13]Ruggles P.1990.Drawing the Line:Alternative Poverty Measures and Their Implications for Public Policy.Washington,D.C.:Urban Institute Press. [14]Task Force on Persistent Rural Poverty,Rural Sociological Society.1993.Persistent Poverty in Rural America.Boulder,Colorado:Westview Press. [15]Jensen L.,McLaughlin K.and T.Slack.2003.Rural Poverty:The Persistent challenge.In Brown,L.and E.Swanson.(eds).Challenges for Rural America in the Twenty-First Century.University Park,Pennsylvania:The Pennsylvania University Press. [16]Task Force on Persistent Rural Poverty,Rural Sociological Society.1993.Persistent Poverty in Rural America.Boulder,Colorado:Westview Press. [17]王春燕:《美国城市化的历史、特征及启示》,《城市问题》2007年第6期。 [18]Brown,L.and E.Swanson.(eds).2003.Challenges for Rural America in the Twenty-First Century.University Park,Pennsylvania:The Pennsylvania University Press. [19]Task Force on Persistent Rural Poverty,Rural Sociological Society.1993.Persistent Poverty in Rural America.Boulder,Colorado:Westview Press. [20]这是2014年贫困人口统计数据,来自美国人口普查局网站。 [21]USDA Economic Research Service.2011.ERS/USDA Briefing Room-Rural Income,Poverty and Welfare:Poverty Demographics.Accessed 30 May 2012.http://www.ers.usda.gov/topics/rural-economy-population/rural-povery-wellbeing.aspx. 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