关于《南通市市区网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》的后评估报告

一、评估工作的基本情况 出租汽车行业是城市公共交通运输的重要补充，在城市交通中承担着为社会公众提供个性化运输服务的功能，事关民生和社会稳定。巡游出租汽车与网络预约出租汽车（以下简称网约车）的融合发展，有利于缓解出租汽车行业供需矛盾，对切实提升出租汽车行业服务水平，保障各方合法权益，维护社会和谐稳定具有重要意义。但是，任何事情都会有两面性，网约车的蓬勃发展也带来了一系列社会问题。为了加强对网约车的管理，使网约车能与出租车行业融合协调发展，南通市于2017年2月28日出台了《南通市市区网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》（以下简称《实施细则》），同年4月1日开始施行。在实施的两年多时间内，网约车市场形成了相对稳定的局面。 此外，各级政府全面贯彻落实《中共中央关于全面推行依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）的重大改革任务，是推进行政决策科学化、民主化、法治化的重要抓手与关键举措。《纲要》中明确提出作为决策机关应当“跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估”。南通市人民政府坚决贯彻落实《决定》和《纲要》精神，严格按照《江苏省行政程序规定》（江苏省人民政府令第100号）和《南通市人民政府重大行政决策程序规定》（南通市人民政府令第3号）的具体要求，于2019年7月23日出台《市政府办公室关于开展2019年度市政府规范性文件后评估工作的通知》，南通市交通局作为主体责任单位，对《实施细则》决策事项进行后评估，从而进一步规范网约车经营行为，保障运营安全和乘客合法权益。 （一）评估目的 1、贯彻落实《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等文件精神，促进行政机关不断改进和完善重大行政决策工作，提高政策制定质量和水平，保证行政行为的合法性、严肃性和权威性。 2、通过实践检验，客观全面的了解《实施细则》的总体质量和实施效果，及时发现制度设计存在的问题，以便有针对性的采取修订、废止、出台配套制度等措施，进一步提高行政决策质量； 3、通过评估过程中的问卷调查、座谈会等形式，广泛组织各类相关利益群体参与评估活动，从而再次对《实施细则》进行宣传解释、答疑解惑，形成政策制定部门、实施部门、监管对象和社会大众的良性互动。 4、随着本市经济社会的不断发展，搜集掌握网约车发展的新趋势，人民群众的新要求，为《实施细则》的修改完善提供依据，确保《实施细则》的前瞻性。 （二）评估原则 江海社工事务所在开展本后评估项目的工作过程中，坚持以下评估原则： 1、坚持评估的独立性与公正性 确保评估程序客观科学，确保评估内容与评估方法不受包括任何第三方不良干扰或消极影响，确保评估结果不受倾向性暗示与不良影响。 2、坚持评估的全面性和合理性 评价体系的设计遵循“全面、综合”的原则，从不同的侧面，全面反映所评价对象。将评价对象的各个方面综合起来作为一个统一整体来认识。此外，评估体系的设计、评价模型的选择都同样合理。 3、坚持评估的客观性与建设性 确保评估内容科学合理，评估结果客观且具有实效。评估程序符合相关规定，评估对象与内容紧扣实际，评估结论与建议具有建设性与可行性。 4、坚持评估的可比性和可操作性 评价对象之间具有同类属性，评价对象各评价指标的数据信息可比，其数据来源、计算方法或统计口径一致。在评价体系的构建时考虑到可行性和可操作性，数据资料易得、方法直观和计算简便。 （三）评估方法 江海社工事务所在开展本项目评估过程中，主要采取文献研究、问卷调查、实地调研、专家咨询、召开座谈会及专家论证等多种方法。 1、文献阅读和理论研究 专业书籍、学术期刊、报纸及网络资源研究明确评估相关基础理论，通过经济学、社会学、管理学等多学科系统研究法，深入剖析《实施细则》后评估各要素。 2、座谈会 积极开展决策执行主体以及决策涉及相关群体的调研，邀请其他研究者、政府部门决策者等进行讨论，明确研究的科学依据、合理方向和路径，并对初步的后评估报告进行意见咨询等。 3、实地调查与问卷相结 南通江海社工事务面向网约车驾驶员发放微信问卷218份，有效率100%，面向消费者群体发放微信问卷和纸质问卷141份，有效率100%，面向巡游出租车驾驶员发放问卷294份，有效率100%，最终形成了有较高质量的分析报告，并以附件形式附录于后。 4、计量分析和研究 运用统计软件包括描述性统计、因子分析提炼《实施细则》后评估对象的关键因素，把问题阐述得更为详尽、具体、清晰。 （四）评估程序 1、准备阶段：组建项目团队，拟定评估方 为确保评估工作顺利进行，江海社工事务所在申报成功的“后评估工作方案”基础上，又认真进行讨论，按照南通市交通运输局的工作要求制定了详细的实施评估方案，设计的问卷调查表也经过了委托单位领导的修改和确认，并进一步明确评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤。江海社工事务所对委托工作高度重视，向工作人员依靠单位的主要负责人和分管领导汇报了此项工作，并设置每一任务的负责人、完成期限与严格要求，以确保评估流程有序推进，评估内容准确到位，评估质量符合要求。 2、实施阶段：开展调查研究，吸收领导和专家意见，形成评估初稿 江海社工事务所严格按照经委托单位认可的方案进行，按时间进度就相关内容对所涉政府部门的业务口展开询问了解，并对获得的信息与反映的内容进行综合优化，对提出的问题与建议再次优化与调整，根据需要进行补充调研。征求有关单位意见，与委托方沟通对接，充分吸取各位专家型领导的意见，形成评审初稿，邀请三名以上专家进行咨询，并根据专家意见进行再次修改。 （1）问卷调查 ①通过微信，面向网约车驾驶员共发放218份问卷，有效回收率100%。 ②通过微信加纸质问卷相结合，面向消费者共发放问卷141份，有效回收率100%。 ③通过微信，面向巡游出租车驾驶员共发放问卷294份，有效回收率100%。 （2）召开座谈会 ①与滴滴平台公司相关经营业务负责人座谈 时间：2019年9月9日下午15:00 地点: 南通市运输管理处614会议室 出席人员：滴滴平台公司相关经营业务负责人；市交通局相关负责人；江海社工事务所工作人员 ②与平台公司相关经营业务负责人座谈 时间：2019年9月25日下午14:00 地点：市交通局2224会议室 出席人员：全在用车、巴士管家、斑马快跑、长城欧拉、苏州锦华等五家平台公司相关经营业务负责人、市交通局相关负责人、江海社工事务所工作人员 ③与相关部门负责人座谈会 时间：2019年10月29日下午15:00 地点：市交通局21楼中庭会议室 出席人员：市市场监管局、市发改委、市信访局、市交警支队、市委网信办、市工信局、市商务局、市交通局等相关负责人、江海社工事务所工作人员 ④与出租车公司相关负责人座谈会 时间：2019年11月6日上午10:00 地点：市交通局2224会议室 出席人员：大众公司、总公司、友好公司、华欣公司、顺发旅游、中华园、蓝天出租车、中南出租等公司相关负责人、市交通局、交通运输执法支队等相关负责人、江海事务所工作人员 ⑤专家论证会 时间：2019年11月20日下午14:00 地点：图书馆22楼中厅会议室 出席人员：相关专家、市交通局相关负责人、江海事务所工作人员 ⑥集中讨论会 时间：2019年12月10日下午13:30 地点：市交通局2224会议室 出席人员：市交通局相关负责人、江海事务所工作人员 （3）案例搜集（详细见附件） 从市长信箱、交通服务热线等渠道搜集到的案例来看，市民反映的问题总结在以下几个方面，一是认为从事网约车经营的门槛高，成本高。二是提出针对非法网约车经营现象，相关部门要加大打击力度，加强监督管理。三是在乘坐网约车过程中产生的纠纷，滴滴平台应该有效、合理解决。 3、总结阶段：汇总、分析评估意见和建议，形成正式评估报告 江海社工事务所的项目小组分工协作，对获得的信息、资料进一步详细汇总与评析；汇总、分析评估意见和建议，根据咨询意见和建议进一步进行修正，并形成终稿。 （五）项目团队 中标本项目的第三方评估机构——江海社工事务所主要以南通市委党校的教师兼职构成，是一个公益组织。团队成员的理念是以自己的智力服务获取利润后，再投入到公益服务中去。其中团队负责人梁栋教授已经在南通市委党校主体班上开设了《推进重大行政决策社会稳定风险评估》、《提高网络舆情处置能力》、《推进南通城乡社区治理现代化》等课并获得佳评。在政策评估研究领域，他已在南通甚至江苏范围内有一定知名度，撰写的政策报告获得过江苏省委常委、宣传部部长王燕文和南通市委书记陆志鹏书记的批示。主要成员大都是国内名牌大学研究生毕业，其中倪羌莉老师为南通市委党校南通市情研究所副所长，并在权威核心杂志《管理世界》发表过论文；整个团队可利用南通市委党校平台，发挥与各行政机关、事业单位、企业的良好沟通关系服务本评估工作。历史上本团队一直能做到在甲方的指导下卓有成效的开展工作并高质量的完成任务。 现已完成《东港污水处理厂一、二期提标改造工程社会稳定风险评估报告》、《〈南通市住宅小区配套幼儿园规划建设管理实施办法〉社会稳定风险评估报告》、《南通市重大行政决策实施后评估报告〈南通市2016年度食品安全动态监测决策事项〉》、《〈南通市市区（含通州区）巡游出租汽车运价改革方案〉社会稳定风险评估》、《〈市政府实施健康扶贫工程的若干意见〉决策事项后评估》、《〈南通市食品生产经营违法行为从重处罚清单（试行）〉社会稳定风险评估报告》等评估报告，均按时保质地完成。 二、《实施细则》实施情况评估 目前，已有易到用车、全在用车、呼我出行、斑马快跑、江南出行、欧拉出行、任行出行、巴士管家、万顺叫车、BUS365、海豚出游、新店出行等12家平台公司在南通取得网约车平台公司许可，而实际从事网约车经营的有滴滴和首汽两家网约车平台公司，其中滴滴平台占有90%以上市场份额。在滴滴平台上，同时取得《网络预约出租汽车驾驶员证》和《网络预约出租汽车运输证》的驾驶员1840人。可以说，《实施细则》为网约车和网约车驾驶员合法、健康的运营提供了有力保障。 总体来看，《实施细则》共分为总则、网约车平台公司、网约车车辆、网约车驾驶员、网约车经营行为、监督检查、法律责任等七部分内容，从实施情况来看，重点落实在网约车平台公司、网约车车辆、网约车驾驶员、网约车经营行为、监督检查等方面，评估组就此开展针对性后评估。 （一）“网约车平台公司”政策实施情况 《实施细则》规定申请从事网约车经营的平台公司，应当符合相应的六项条件。其中，在实施过程中就“具有企业法人资格，其中非本市企业法人应当在本市市区设立分支机构”款项(解释见附件)，2019年8月滴滴平台公司负责人提出《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发【2016】34号）明确要求不得“强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”。国家发展改革委等五部门在2017年10月印发的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》中也再次强调，不得“没有法律法规依据，直接强制外地经营者在本地设立分支机构”，因此建议删除有关在本地注册法人或设立分支机构的规定。但是，根据交办运【2018】163号文，“网约车平台公司应当在服务所在地有相应服务机构及服务能力，配备必要的管理人员，满足运营服务、运营安全和投诉处理等需要，业务量较大且确有必要的城市，应当设立分公司“。苏出改办【2019】2号文也提出“网约车业务量大、市场占有率高，城市人民政府认为确有必要的，可以设立分公司”。 而且，出租车公司相关负责人也认为网约车经营平台公司设立分支机构是十分必要和必须的，一是有利于网约车的管理，能为乘客提供相关的服务，及时处理发生的纠纷，避免乘客受损。二是从现实来看，目前网约车中出租车的投诉基本都是反馈到出租车公司，但这类纠纷如取消订单等，与出租车公司并无瓜葛，理应由平台负责，缺乏分支机构，管理形同虚设。 从搜集到的案例来看，也反映了由于滴滴平台在南通未设立分公司，造成了多起纠纷难以解决。相关部门也难介入，从而难以加强对有关平台的管理。 综上所述，滴滴平台在南通市场占有率超过90%，业务量大，影响大，确有必要设立分公司。因此在几轮沟通后，滴滴平台已于2019年11月20日在我市市区注册登记了分支机构，并取得了网络预约出租汽车经营的线下许可。 （二）“网约车车辆”政策实施情况 对于拟从事网约车经营的车辆，应当符合七项条件。在实施过程中，争议比较大的是如下几条： 一是“车辆初始购置价格不低于12万元，车辆已使用时间不超过3年（自《机动车行驶证》注册日期起算）”，滴滴平台公司负责人认为该标准对车辆合规设置了较高的准入门槛。目前，在南通滴滴平台的车辆中，符合这一标准的车辆仅占比15%。其他网约车平台公司负责人也认为该标准过高，提出将“车价加购置税”定成不低于12万元比较合适，但约57.48%的巡游出租车驾驶员认为“车辆初始价格应不低于12万元”。此外，从网约车驾驶员的调查来看，70.64%的被调查者认为应该采取“不低于当地主流巡游出租车标准”进行车辆的准入，28.23%的巡游出租车驾驶员也认可这一准入条件。 二是“纯电动汽车续驶里程不低于250km”，这一条件是基于当时的情况而定的。相关平台公司负责人提出，从目前来看，南通一辆出租车一天行驶的总里程大约是320km，纯电动汽车实际能够运行的里程大概是理论值的80%，因此250km里程的设定过低，建议“纯电动汽车续驶里程不低于400km”。 三是对于“市区车辆《机动车行驶证》住址是否登记在市区”，有55.50%的被调查网约车驾驶员表示支持，86.05%的巡游出租车驾驶员也表示支持。 （三）“网约车驾驶员”政策实施情况 对于网约车驾驶员的准入条件，被调查的网约车驾驶员超过90%对此表示了支持。对于这些条件提供书面承诺，仅有4.13%的被调查对象认为没有必要。 同时，公安部门提出，《实施细则》第13条有关网约车驾驶员准入条件，应考虑侵财性犯罪、累犯带来的严重影响，进一步严格准入门槛。 （四）“网约车经营行为”政策实施情况 对于“未按照规定携带《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》”进行相应处罚的，49.08%的被调查网约车驾驶员表示支持，反对者认为这些证件可以通过某些渠道查询（如身份证）或者采用电子证件。 对于“途中甩客或者故意绕道行驶，进行相应处罚的”，41.28%的被调查网约车驾驶员表示支持，反对者表示绕道行驶有时存在特殊情况，譬如路况拥堵，尽早送乘客等情况，而是否故意难以界定。 （五）其他意见与建议 对于“网约车驾驶员的形成处罚信息记入驾驶员和网约车平台公司信用记录”的，虽然有60.55%的被调查网约车驾驶员表示了支持，但是表示强烈反对的仍然占到32.57%。 对于“网约车不得在机场、火车站等设立统一巡游车调度服务站或实行排队候客的场所揽客”，有36.24%的被调查网约车驾驶员表示支持，8.72%的被调查网约车驾驶员表示有条件支持，总体支持率44.96%，而反对率占比7.8%，强烈反对率42.20%，总体反对率50%，但92.86%的巡游出租车驾驶员支持这一条款。有关平台公司负责人也提出能否借鉴南京、苏州等地的做法，在“三站一场”等地点设置专门的网约车调度服务站。但相关部门表示网约车实行的是人等车，突破这一点与网约车性质不符，且鉴于滴滴平台下的网约车尚未规范，应在平台、车辆、人员合法的前提下，再做考虑。 对于“网约车是否需要张贴网约车标识”，仅三分之一的被调查驾驶员表示了支持，50.92%的被调查网约车驾驶员表示无所谓。从部门意见来看，网约车亮标识是必须也是应该的，规范管理，方便群众，且符合上级文件的相关要求。而出租车平台公司也认为这个规定有利有弊，担心张贴之后，变成与出租车类似的“招手车”。同时，14.97%的巡游出租车驾驶员表示反对张贴网约车标识，43.20%表示强烈反对，总体反对率58.17%。 对于“由网约车平台公司对网约车驾驶员背景条件进行动态审核”，虽然超过一半（58.72%）的被调查网约车驾驶员表示支持，但是仍有28.44%的被调查网约车驾驶员表示反对，4.13%的被调查网约车驾驶员表示强烈反对，总体反对率32.57%。相关部门表示，人员背景动态审核，应该主张谁使用谁负责，平台有义务进行动态审核，确保人员符合入职规定。 此外，滴滴平台公司认为应增加“专职、兼职司机分类管理”的条款。目前，在南通市区的网约车运力专职司机和兼职司机并存，并且呈现出兼职司机占到司机总量32％，专职司机占到司机总量68％的结构特征。按照现行政策要求，兼职司机亦要符合专职司机的准入条件，但由于换车办证、改营运属性保费增加等因素提高了司机运营成本，接单量少、收入少，导致合规意愿极低，难以合规纳管。如果“一刀切”式清理，无法合规的司机往往转为“黑车”而不是退出，带来更大的行业维稳和安全管理风险，增加政府监管难度。因此，滴滴平台公司建议在修订细则中增加对专兼职车辆进行分类管理等有关措施的内容，为后续合规化工作推进营造良好的政策环境。 而有关平台公司负责人反映在人、证审核方面虽然较于以前，时间有所缩短，但现在仍然需要一个半月时间才能拿到证，希望审核时间能进一步缩短。相关部门提出第三十二条有关报废标准，应加上“从公安注册之时起”。出租车公司相关负责人表示，能够接受合法合规网约车的共同发展，但是相关部门要加强对网约车的管理，清理无证车，确保健康、良性的竞争环境。 同时，从发展的态势来看，新能源汽车对促进节能减排、防治大气污染具有重要意义，2014年国务院办公厅就提出加快新能源汽车推广应用的指导意见，为全面贯彻落实《国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划（2010-2020年的通知）“？？要在公交车、出租车等？？不断提高新能源汽车运营比重？？新能源汽车推广应用城市新增或更新车辆中的新能源汽车比例不低于30%”。太原提出到2020年底网约车全部更换为新能源车，郑州提出力争至2020年底城市市区出租汽车更换为新能源汽车。南通市大气污染防治“十三五”规划（2016-2020）中也提出“在全市公交客运、出租客运、城市环卫、城市物流等公共服务领域新增或更新机动车中，新能源汽车占比达到23.8%”。因此，网约车车辆能否在车辆类型上有所突破，符合这一新趋势。另一方面，从网约车的准入门槛来看，除了车价之外，轴距也是一个可行的车辆准入规制。相比较价格，轴距更为稳定，车辆品质有保障。从全国来看，北京、上海、深圳、南京等城市按照车辆轴距设置准入规则。从问卷来看，网约车司机和出租车也有个别调查者提出将轴距作为准入条件。 从以上各项政策的实施情况来看，车辆类型和车辆准入门槛是需进一步关注的问题；网约车驾驶员的准入门槛应该提高，确保乘客安全；对网约车经营中的行为处罚要尊重事实，合法合理。同时对于网约车登记所在地、网约车标识张贴、特殊区域的经营限制、专兼职管理等问题应该综合多方利益考虑，从而既能贯彻落实好上级文件精神，又能与本地实际情况相吻合。 三、评估意见 （一）合法性评估 首先制定主体合法。南通市交通运输局起草制定《实施细则》，规范出租汽车行业管理，属于该局职权范围，具有合法性。根据国务院关于交通运输部的三定方案（国办发（2009）18号）确定，交通运输主管部门负有指导出租汽车行业管理的职责。国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》在“基本原则”部分明确指出：“城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。”交通运输部等7部门《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》明确规定：“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。”交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条第三款规定：“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理。”第七条规定：“县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当根据经济社会发展和人民群众出行需要，按照巡游出租汽车功能定位，制定巡游出租汽车发展规划，并报经同级人民政府批准后实施。”因此，南通市交通运输局作为南通市人民政府的交通主管部门，对网约车、巡游出租车的经营服务进行规范和管理，属于其职权范围的工作。 其次《实施细则》内容不违背《立法法》、《行政许可法》相关规定。《行政许可法》第十二条第（二）项规定：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；”第十四条规定：“本法第十二条所列事项，…必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。”第十五条则规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可”。关于出租汽车经营许可、车辆运输许可、驾驶员从业许可等行政许可，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院第 412 号令）中的许可目录第 112 项规定：“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员证行政许可事项依法由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施。”2012年11月29日，省人大常委会发布了《江苏省道路运输条例》，2013年4月1日起施行。《江苏省道路运输条例》第九条规定：“从事道路运输以及相关业务经营活动，应当具备法律、法规和本条例规定的条件，依法取得道路运输许可，按照核定的期限、范围、种类、项目、区域和场所等许可事项从事经营活动。用于客运、货运、机动车驾驶人培训、汽车租赁、交通物流经营的车辆，应当按照国家规定向车籍所在地县级以上道路运输管理机构申请配发道路运输证件，并随车携带。”第十条规定：“客运、货运的驾驶人员，道路危险货物运输的装卸管理人员、押运人员，机动车驾驶人培训教练员以及国家规定的机动车维修、检测技术人员，应当按照国家规定参加考试取得从业资格证件，并在从事道路运输以及相关业务经营活动时随身携带。”因而，对出租汽车（网约车属于出租汽车范畴）经营资格、车辆许可、驾驶员从业资格实行行政许可制度，具有充分的法律依据。 最后，出租车改革及网约车管理是中央政府部署的一项重大改革举措。国务院办公厅出台《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》、交通运输部会同工业和信息化部等部门联合出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，均要求地方政府在2016年11 月 1 日前出台相应的改革方案。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“ 县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”，南通市人民政府根据上级规定，出台《实施细则》，即是执行上级行政机关的决定，同时也符合广大人民群众的根本利益。 （二）合理性评估 在网约车获得合法性承认之后，如何选择有效率的、公平的监管，必然成为新的政策实施的关注点。因而，制定相应的管理细则，规范网约车平台公司和网约车驾驶员、网约车运营管理，是政府的重要责任，也是提升城市功能和城市形象的重要方面，出台《实施细则》具有合理性。《实施细则》设定的经营者主体责任、平台公司准入条件、经营许可条件、车辆实行经营许可、社会监督、驾驶员注册等制度，符合我市情况，体现了不同形式出租汽车管理的特点，保证了出行的安全性，受到公众支持，具有合理性。 公共交通出行的安全性是公众最为关注的问题。网约车做为新兴出租汽车形式，长期以来处于边缘状态，未纳入政府监管范围，甚至被视为黑车，由于注册条件得不到严格的控制，司机人群鱼龙混杂，引发了许多影响社会秩序和公共安全的案件，导致了部分民众的不信任。《实施细则》的相关规定，使网约汽车与传统出租车一样被纳入政府监管范围，增强了民众对这种出行方式的信任度，也提高了民众的安全感，符合网约车群体的长远利益和民众的公共安全要求，具有合理性。 （三）可行性评估 多年来，我国出租汽车改革和网约车纳入规范管理的呼声较大，网约车合法化和规范管理成为历来两会热议的主题，国务院和交通运输部等7部门顺应民意，从广大人民群众的根本利益出发，出台了出租汽车改革的指导意见和网约车管理的暂行办法，得到了全国大多数民众的支持。在国务院、交通运输部的指导下，全国各地纷纷出台了改革方案和网约车实施细则，国务院令2004年第412号法律框架下，明确了网约车的合法地位，也规定了网约车经营者和提供服务的驾驶员的基本义务，应当接受相关部门的监督管理。省政府出台的《进一步加网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的紧急通知》根据江苏省的实际情况制定，体现江苏地方特色。南通市交通运输局为起草规范性文件，在业内和社会进行了前期调研、风险评估，先后赴省内多个城市调研或对接，邀请专家亲临指导，多次召开出租汽车企业、网约车公司、出租汽车驾驶员代表座谈会，广泛听取各方意见和建议。多数社会公众及利益相关体对改革内容已经了解，对改革后果有了基本预期和心理准备，使改革具有较好的民情基础，具有可行性。 （四）协调性评估 从该决策的制定来看，是符合国家法律法规的相关规定的，具有一致性和协调性；其政策出台更是经过征集建议和意见，科学论证，研究和会商，项目公示等程序，与南通的行政决策不存在冲突。 从决策实施的过程来看，决策是符合相关部门职能设立的，与其业务工作是一致的。但是，受各地政策、职权范围等因素的影响，某些条款执行也存在难度，比如在网约车驾驶员审核过程当需要获得驾驶员非本地违法记录时调取困难。从调查对象的反馈来看，被调查网约车驾驶员熟悉《实施细则》的仅占到64.83%，被调查消费者了解一些，不大熟悉的占到47.52%，基本不了解的占比44.68%，41.84%的巡游出租车驾驶员表示很熟悉，此外约一半以上的网约车驾驶员认为《实施细则》非常有必要修订，占比55.50%，31.19%的表示考虑可以进行修订，要求修订的总体占比为86.69%，这反映了《实施细则》在目前的实施过程中，政策还未被群众所了解，还未能获得绝大多数网约车驾驶员的认可，条款在执行过程中会遇到一定阻碍，存在着修订的必要。 从决策实施的结果来看，决策的结果基本符合出台决策时的预期，从消费者的调研来看，78.72%的消费者对于当前“网约车”平台的行业管理力度来说，放心乘坐“网约车”，约80%以上的消费者对网约车驾驶员提供的服务非常满意和满意，76.6%的消费者对“网约车”车辆状况、乘坐舒适度表示非常满意和满意。这表明了《实施细则》起到较好的监管作用，得到大多数群众的认可。 （五）绩效性评估 一是完善政府职能，提升城市形象。南通《实施细则》的出台，更是为南通网约车管理提供了基本的法律依据，加强了网约车监管与监督，杜绝网约车乱象，让网约车在法治的轨道内运行，为民众提供更优质的服务。明确政府在网约车监管中的职责，不仅有利于解决网约车出现的诸多问题，也有利于提升政府的公信力。同时，通过规范化的管理，网约车与司机都让乘客更加放心乘车，极大地避免了潜在的威胁和伤害，让网约车这一新兴事物秩序井然地发展下去，保证了社会的稳定。这对南通市提高经济效率和生活质量、提升城市形象和吸引力，实现经济社会可持续发展以及和谐社会的构建也起到积极的作用。 二是以人民为中心，提高民众安全感。2018年发生的几起网约车安全事件，让安全问题成为大家热议的中心，安全整改也成为了出行行业的头等大事。网约车与传统出租车一样，是关系民生、服务百姓的窗口行业，也涉及广大人民群众的切身利益。科学、严格的审核准入和监管机制，《实施细则》从平台、司机、车辆监管层面为乘客提供更安全、更标准化的保障，全面严格把关，保证网约车市场的健康有序发展，这才能更好地满足人们日益增长的出行需求，更好地保障人们出行的获得感、幸福感和安全感。 三是有利于监管部门合理规制，有效监管。网约车在早期的时候，为了吸引稳定且数量众多的私家车接入平台，平台公司本身罔顾对于网约车加盟的要求，盲目追求数量，对私家车辆和驾驶员的审核把关不严。同时对于这一新兴业态，早期监管部门缺乏相应的管理依据和管理手段，《实施细则》的出台为政府对网约车进行监管工作提供了相关依据，有利于掌握网约车运营状况，发现监管漏洞，杜绝违规运营。 四是有利于网约车健康发展。网约车是在传统交通基础上发展和改良，是根据市场需求进行的积极补充，虽然它们引入了现代化设备与软件，但是本质上还是与公共交通具有相通之处，与市场上极不稳定、极其随意的“黑车”具有不一样的性质，仍需要公权力的介入和监管，而不能全部交给市场自由支配。网约车如果没有法律法规的监管，也会沦落到同“黑车”一样的下场，因此法律对网约车的监管是合理并且必要的，《实施细则》并不会遏制网约车的发展，而是会帮助它们更加健康、合规及有序地造福社会，保护合法网约车司机的权益。 四、评估结论及完善建议 江海社工事务所经评估后认为：《实施细则》得到了合法、科学、有效的实施，该决策事项得到了较好地执行，实现了决策的目的，取得了较好的实施效果。同时，从消费者的调研来看，87.94%的消费者在手机客户端预约车辆时，倾向“网约车”，网约车对于消费者出行的重要性不言而喻。尤其从搜集到的巡游出租车驾驶员的意见来看，普遍要求加大对非法网约车的排查，加强对平台监督管理，提高从业人员素质。鉴于此，网约车的监管更是不容松懈，该项决策仍有继续施行的必要。 为了更好地实施该决策，我们也提出如下建议： 1、与时俱进，完善健全相关条款。针对后评估的结果，适时对《实施细则》的有关条款进行修订与完善。具体包括：一是根据上级文件精神（交办运【2018】163号），适当调整车辆准入门槛，能否采用“不低于当地主流巡游出租车标准”进行设置准入，参照巡游出租车更新标准（通政办发【2014】104号），对车辆提出轴距要求。如采用“价格”进行设置准入，可适当降低车辆初始购置价格，同时对纯电动汽车续驶里程进行调整；二是对于网约车驾驶员准入条件考虑增加“侵财性犯罪、累犯等”的审核；三是贯彻上级文件（苏出改办【2019】2号）的要求，做好解释宣传，在适当时机，实施张贴“网约车标识”的政策。此外，建议出台鼓励使用新能源网约车的政策，从而更好地落实“绿色出行”的发展战略。 2、明晰责任，确保条款落实到位。各相关部门均应明晰责任，发挥好各自的职能，一方面加强对网约车平台公司有关经营行为的监管，另一方面加大对非法车辆的处置，打击违法行为。同时，各部门应主动担当，加快形成部门协调、上下联动的监管机制，创新工作办法，确保条款落实，及时有效地提供好服务，为促进网约车的规范健康发展，奠定重要基础。 3、深入群众，做好政策解释说明。一是多渠道让网约车驾驶员充分熟知《实施细则》，对于焦点条款如特殊区域“服务站点设置”等更应该通过印发宣传资料、开通咨询热线等做好解释说明工作；二是可以通过微信、官网等途径让广大消费群众了解《实施细则》，维护好自身的权益，放心乘坐网约车；三是对于网约车平台公司，如“专兼职管理”、“准入条件的动态审核”等方面明晰政策做好解释，从而规范管理，做好平台合法化的相关工作。 4、凝心聚力，构建多元监管体系。《实施细则》的出台明确了政府监管和网约车平台自我监管的责任。显然，仅仅依靠《实施细则》明确的监管主体还是不够的，我们还需要引入外部监管主体来说，包括公民监督、专门的外部监督机构、新闻媒体监督等，建立完善的多中心监督布局体系，从而让《实施细则》实现最优的监管效果。 五、附件 1、国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见（国办发【2016】58号） 2、网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（交通运输部 工业和信息化部 公安部 商务部 工商总局 质检总局 国家网信办2016年第60号令） 3、巡游出租汽车经营服务管理规定（交通运输部令2016年第64号） 4、交通运输部办公厅关于进一步深化改革加快推进出租汽车行业健康发展有关工作的通知（交办运【2018】163号） 5、关于进一步深化改革 加快推进我省出租汽车行业健康发展的指导意见（苏出改办【2019】2号） 6、市政府关于印发《关于推进市区出租汽车行业健康发展的实施意见》的通知（通政办【2017】16号 7、《南通市市区网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》及解读 8、市政府办公室关于开展2019年度市政府规范性文件后评估工作的通知 9、国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见（国办发【2014】35号） 10、市政府办公室转发市交通运输局等四部门关于南通市市区出租汽车更新的实施意见的通知（通政办发【2014】104号） 11、网约车平台公司调研会议签到表 12、网约车政策实施后评估部门工作会议签到表 13、网约车政策实施后评估巡游出租车公司会议签到表 14、滴滴出行修改建议的报告 15、网约车驾驶员问卷及问卷分析 16、消费者问卷及问卷分析 17、巡游出租车驾驶员问卷及问卷分析 18、网约车相关投诉意见案例